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作者：葛苏磊
摘 要：农村闲置宅基地的盘活是宅基地改革的重要方向，也是推动乡村振兴的应有之义。盘活宅基地，合理发展特色民宿产业，有利于乡村经济发展。针对利用农村闲置宅基地发展民宿的现实困境，应完善土地使用权流转规定，对乡村民宿发展进行统一规划，在民宿经营中融入当地文化，并加强政府管理。
农村宅基地是农村的农户或个人为用作住宅基地而占有、利用的本集体所有的土地。2019年8月，新修订的《中华人民共和国土地管理法》发布，盘活利用闲置宅基地和闲置住宅的政策开始推进。承袭新修订的《土地管理法》精神，2019年9月中央农村工作领导小组办公室、农业农村部发布了《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发[2019]11号），提出“鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，通过自主经营、合作经营、委托经营等方式，依法依规发展农家乐、民宿、乡村旅游等”，这是对盘活农村闲置宅基地的又一次创新推进。在乡村振兴背景下，农家乐、民宿等乡村旅游新业态在农村出现，乡村旅游发展态势向好，其对建设用地的需求尤为迫切，将农村闲置宅基地用以发展民宿不失为一良策。
一、农村闲置宅基地发展民宿的意义（一）促进乡村资源利用
张水峰和金兆怀[1]认为，我国存在大量闲置的农村宅基地和住宅，这些闲置资源在不断被浪费，而激发农用房屋市场活力，不仅有助于农民增加收入，还能让城市人群有机会到农村度假、养老，体验新的生活。从市场评价的角度来说，民宿的形式更加时尚，农家乐、客栈与家庭旅馆的形式则比较乡土，现今我国旅游市场发展势头强劲，特色鲜明的民宿受到越来越多游客的欢迎。民宿作为一种利用闲置房屋和乡土环境来提供以住宿为主的旅游度假服务的行业，可以充分利用现有空间更好地发挥土地效益。当前，乡村振兴战略已经提上日程，利用闲置宅基地发展民宿是乡村振兴的有效措施之一。闲置宅基地再次焕发生机，其不一样的价值会重新被大众审视，资本、人才、技术等要素会大量聚集到乡村土地上。未来，农村宅基地及农房的单一使用方式将会被颠覆，民宿将代替普通民居成为特色化、风情化的游客住宿方式，并带动一系列农村新产业、新业态的发展[2]。
（二）促进乡村经济发展
随着乡村旅游业的繁荣，我国乡村民宿行业发展迅猛，截至2017年，休闲农业与乡村旅游业各类经营主体高达33万家，行业已呈“井喷”态势[3]。有关专家指出，我国民宿市场未来几年仍可实现6到8倍的增长，乡村民宿作为民宿中的重要部分，有良好的发展前景[4]。一方面，从供给侧角度来看，乡村民宿的风格类似于家庭环境，比酒店、宾馆多了不同的情感体验，可满足游客的多种需要。20世纪80年代末，国内只有极少数地区的农民经营民宿。2010年起，民宿这种模式在我国开始受到重视，仅仅5年时间便已达到200多亿元人民币的经营规模，目前仍在持续扩大，民宿已成为旅游业中不可忽视的重要业态形式[5]。另一方面，乡村民宿市场需求旺盛，对劳动力的需求量大，雇佣当地农民能够提高当地农民就业率，促进农民增收，帮助农民脱贫致富。民宿在乡村旅游发展过程中，将乡村的生态环境有效转化为经济效益，对当地的经济发展、人文建设都起到了促进作用，有利于乡村产业结构升级[6]。
（三）促进乡村文化传播
乡村发展民宿主要依托的是当地的自然风光与风土人情，游客的到来势必会带动当地政府、村委会及居民对本地特色风景、独特风俗、历史建筑、区域文化的关注和保护，有利于乡土文化的保护和传承。因此，发展乡村民宿不仅能够产生经济效益以提高当地居民的收入，还能改善村民的生活环境，推动美丽乡村的建设。民宿本身就是传播乡村文化的重要载体，民宿产业可以提高农民对文化的重视程度，促使农村文化朝着多元化方向发展[7]。乡村民宿将度假模式引入农村，可以有效利用农村闲置资源，也能让来自城市的游客体会到农村的风情，加强城乡文化沟通交流，促进乡村文化有效传播。
二、农村闲置宅基地发展民宿的现实困境（一）农村闲置宅基地使用权流转存在法律制度障碍
国家对于乡村振兴战略的实施颇费心力，现今农村新产业、新业态已步入正轨，各类人才、资金、技术加快向农村和农业聚集，这些都为闲置宅基地的使用提供了新的可能。但是，现行制度框架下，宅基地的功能主要仍是国家给予农民的一项社会保障福利，本身具有身份性和福利性，并不适合自由转让，一旦完全放开，将产生众多社会性问题，比如可能会使转让宅基地的农民无家可归、损害农民的居住权和生存权等。张伟[8]认为，宅基地流转应本着调剂余缺的原则，在本集体成员间协议转让。但从另一方面来说，宅基地本身具有用益物权的性质，按照物权法规定，用益物权一经取得，便具有了直接支配性和排他性。因此，在现实中限制宅基地流转，不仅会造成资源的浪费，也会使农民的财产权受到限制。
我国现行的宅基地法律法规基本保障了农民的居住权，让农民住有所居，最大限度地发挥了福利保障作用，达到了维护农村社会稳定的目的。但是随着农村生产结构的变化发展，农村宅基地的功能已发生了转变，其保障农民住房的社会职能在逐渐减退。大量农村劳动力外出务工，其居住地已经由农村转向城市，农村地区“人走房空”现象愈加普遍，大量宅基地被闲置甚至废弃。宅基地使用权紧紧攥在离乡人口手中，他们数年不归，宅基地也就此闲置，他人想要去流转和使用却没有权利。现行宅基地制度规定，农民流转宅基地使用权时，只能流转给本集体内部人员，因此集体之外的人员若想利用宅基地去发展民宿，在制度上就存在障碍。
（二）农村闲置宅基地发展民宿缺乏统一规划
当前，乡村民宿基本上处于由民宿主人管理发展的自由状态，建设规模、装修布局、资金投入都具有非常大的随意性，少有民宿能进行规模化管理并形成有竞争力的集群模式。同时，民宿的治理情况也良莠不齐，很难使其在促进乡村经济发展中发挥出应有的功能与作用[5]。
2019年，党的十九届四中全会指出，要加快实施乡村振兴战略。根据“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求，立足于各地的实际情况，各地各部门应按照“先规划后建设”的原则，通盘考虑，编制出可行的实用性村庄规划并进行实践。但是，目前很少有政府机关为农村闲置宅基地发展民宿专门出台规划，少数闲置宅基地即使成为民宿，也无法形成“乡村民宿群”，对游客的吸引力小。很多民宿只是为满足市场的需求而自发投资建设，缺少科学的规划，配套设施并不齐全，服务人员也未经过专业培训，民宿的服务质量、卫生状况很难达到合格标准。
（三）民宿与当地乡村文化融合度不足
乡村民宿存在严重的单一模仿问题，经营者往往仿照国内发达地区的酒店、宾馆、青年旅社等进行装修管理，没有搞清楚乡村民宿的特色在于彰显地方文化。如今外出旅行的游客中，“80后”“90后”为主要消费人群，所以民宿的产品定位应面向这类人群。这些游客极富个性，往往不看重消费项目的价格，只求自己喜欢，而最能吸引他们的便是能在短暂的住宿中体验到城市没有的青山绿水和风土人情。然而，目前乡村民宿在建设管理与服务时并未完全认识到这一点，未能与乡村文化充分融合。
（四）政府对民宿产业监督管理不够
闲置宅基地发展民宿需要政府的规划和引领。目前，民宿的市场价格普遍较高，无合理管控机制，政府也未提出明确的建议和措施。据调查，乡村民宿的平均单价在每晚500元以上，几乎接近国内普通五星级酒店的均价，精品民宿单价更是接近每晚2000元[9]。造成如此高价的主要原因有以下几点：第一，乡村民宿市场往往面临投资大、回收较小的窘境，城市居民只有在节假日才会选择乡村旅游，而平时乡村民宿常处于空置状态，定价偏高是为了分摊成本；第二，民宿住宿往往都是单个独立的，很难形成一定规模，缺乏合理的成本控制；第三，基于民宿的分散性，国家未出台相应指导意见以及惩罚措施，导致民宿经营者定价随意，侵权行为比较普遍。
三、农村闲置宅基地发展民宿的措施与建议（一）完善农村闲置宅基地使用权流转相关规定
建立宅基地使用权流转制度。首先，建立宅基地使用权及房屋所有权统一登记制度，让农民拥有具有法律效力的住房产权登记证书，为宅基地土地的顺畅流转打下坚实基础。其次，打破其使用权人的范围限制。由于现行政策的制约，宅基地资源被长久而严格地限制流通，成为名副其实的“不动产”，而如果要实现乡村振兴这一时代目标，宅基地资源就必须被合理利用。其中，允许不特定主体，尤其是允许商业资本利用宅基地资源是一剂良方。2018年7月16日，浙江省衢州市柯城区出台《农村宅基地收回指导意见（试行）》，率先对此进行了有益探索。在登记申请方面，由产权人与承租方申请办理宅基地“三权分置”登记。明确相关要求后，农村宅基地所有权证书、农村宅基地资格权/房屋所有权证书和农村宅基地使用权/房屋使用权证书将同时被村集体、农户及承租方三方共同持有。此举明确了宅基地使用权流转的主体，为进一步盘活宅基地提供了借鉴。
（二）对农村闲置宅基地发展民宿进行统一规划
农村闲置宅基地发展民宿需要进行科学实用的先期规划，要对如何进一步根据当地生态空间优化乡村民宿布局、开展各项具体建设工作和应对其中可能遇到的问题设计预案。一方面，当地各级政府应重视民宿行业对乡村经济的带动作用，将发展乡村民宿纳入当地发展规划。另一方面，各地区应对发展民宿产业进行统一规划，统筹资源分配，管理监督经营过程，让乡村民宿的发展不触碰红线。针对农村现有的闲置宅基地和空置房屋，要根据不同村庄的发展情况编制不同类型的民宿发展规划，进一步促进乡村旅游业的发展。在这一方面，北京延庆乡村民宿集群已经成为乡村发展样本，成为民宿产业集群的标杆。它通过塑造典型，成功打造了12个民宿精品品牌，在4年间发展为拥有100多个院子的大集群，形成“奇迹长城”“缤纷世园”“激情冰雪”“生态画廊”四大民宿集聚群，从无法以特色吸引游客的乡村变成了都市人旅游的向往之地[10]。延庆民宿统一管理与规划的成功为当地带来了巨大的经济效益，使当地农民年收入大幅增长，带动大量村民就近就业，促进了当地的产业结构升级。
（三）实现乡村民宿与当地文化深度融合
以因地制宜为原则，将乡村当地资源与民宿发展相互融合，以乡村的旅游特色为基础，融合当地的文化、历史、风土等人文要素，实现乡村产业差异化发展[11]。各地区要进行准确的自我定位，发展个性化的乡村民宿，切忌盲目照搬照抄已经成熟的经验和模式。例如，西安作为中华文明的重要发祥地之一，历史文化悠久，旅游资源丰富。西安在发展乡村民宿的过程中，可以融入浓厚的历史文化，在房间设计构造上可以融入大唐文化元素；与此同时，还可以举办文化民宿活动，将“长安情结”真正融入乡村民宿中，形成独树一帜的民宿文化特色，塑造独特的民宿品牌。
（四）政府加强对农村闲置宅基地发展民宿产业的管控
民宿健康发展并形成产业，还有很长的路要走。乡村民宿产业管理问题众多，如证件执照不全、经营资格审查困难、价格标准不统一等问题一直备受诟病，主要原因就是缺乏统一的市场准入规则。针对民宿这种新兴的非标准住宿业态，各级政府应充分发挥主导作用，发布行业管理标准，对民宿的具体运行管理进行监督制约。根据最新出台的《乡村民宿服务质量规范》（GB/T 39000—2020），基于民宿行业设施设备、建筑安全、卫生环境、价格质量等方面的市场管理要求，有关管理部门要加大检查力度，使规范落到实处。乡村民宿作为一项新业态，各地政府应将其置于乡村振兴战略之中，各部门依据自身职能统筹协作，在政策的具体落实中开辟乡村民宿发展“绿色通道”。明确统一的准入标准，压实相关职能部门的管理责任，同时积极吸引外来资金投入乡村民宿产业，形成有竞争力的民宿集聚群，从而吸引游客前来消费。
四、结语
乡村民宿在我国仍是新兴产业，在其发展过程中，应当明确农村闲置宅基地的可利用之处，及时解决其发展过程中的问题。在乡村振兴背景下，盘活宅基地是满足我国乡村居民对美好生活的向往与需求的重要方式，应当明晰宅基地各项权利界限，加大对乡村民宿产业的规制力度，在充分融合当地乡村文化基础上，推动民宿产业健康蓬勃发展。
作者简介：葛苏磊（1998—），女，新疆乌苏人，硕士研究生，研究方向为农村经济法制。
来源：无锡商业职业技术学院学报. 2021(03)
