乡村振兴
游客您好
第三方账号登陆

重塑乡村经济和治理格局——四川乡镇行政区划和村级建制调整改革调查

来源:经济日报
发布时期:2021-6-23 13:56
阅读:1175 回复:0
2019年初,四川省谋划和启动了一场涉及面广泛、群众关注、影响深远的重大基础性改革,即全省乡镇行政区划和村级建制调整改革(以下简称“两项改革”)。

改革至今,四川全省乡镇(街道)从4610个减至3101个,减少1509个、减幅达32.7%;建制村从45447个减至26369个,减少19078个、减幅达41.98%,社区及村民小组也进行了相应调整。

重塑乡村经济和治理格局四川乡镇行政区划和村级建制调整改革调查


四川为什么要进行“两项改革”?改革想达到什么目标?如何顺利推进?效果怎样?带着这些问题,经济日报记者近日走访了四川多个不同自然条件、不同发展进程的市县乡村,剖析四川这场动静不小的改革。

改革势在必行

记者在四川调研提到“两项改革”,多名干部群众一致表示,“这是一件多年想干的大事,这次终于干成了!”

4610个,这是改革前四川省的乡镇(街道)数量,位居全国第一。四川乡镇平均人口和面积分别为全国平均水平的51.7%、44.2%,不同乡镇的经济实力也存在不小差距,乡镇整体呈现“数量多、规模小、分布密、实力弱”的特征,近年来农村人口“空心化”、产业“空壳化”、“三留守”现象突出。

绵阳市三台县三元镇龙吟村由原先的龙吟、龙居两个村合并而成。村党支部书记张永成告诉记者,“过去两个村都不大,先不说产业上各自发展,就连栽根电线杆都会发生矛盾,修水渠、修机耕道等工作都不好开展。现在合并1年多,村里已经修建了1座桥、5公里长的村道,硬化了3公里长的U形水渠,还正在统一规划产业发展”。

“行政区划是一种独特的空间资源、行政资源、组织资源和政策资源,在国家治理体系和治理能力现代化建设中具有框架性、基础性作用。”四川省委书记彭清华对记者分析,长期以来,四川镇村数量过多,束缚了乡村发展手脚,推进“两项改革”正是省委结合四川省情实际贯彻落实党的十九届四中全会精神,作出的一项打基础、系全局、利长远的重大部署。

的确,四川原有的区划设置已经导致管理架构无法适应现代化治理的要求。

四川省相关部门经过广泛深入的调研,分析归纳出了不适应现代化治理的几种表现:一是稀释了公共资源,四川是全国乡镇一级财政投入总量最高的省份之一,但平均到每个乡镇则是全国最低;二是增加了运行成本,乡镇工作人员工资和行政运行经费较高,但人均服务人口数量远低于全国平均水平;三是降低了服务效能,由于乡镇数量多,人员编制有限,乡镇干部往往身兼数职,难以实现专业化、精细化、高效化。

改革势在必行。四川省委副秘书长、政研室主任、改革办常务副主任唐文金介绍,从乡村发展、治理和民生的内在要求看,改革是破解难题的关键一招。为此,四川省委将“两项改革”纳入全面深化改革“总盘子”系统研究、谋定后动,蹄疾步稳地做好这篇改革大文章。

顺势顺向而为

四川下定决心开展“两项改革”,但接下来面临的关键问题是,怎么改?

“关键是要坚持顺向优化乡镇区划版图,而不是简单地对着地图‘画圈圈’。”四川省民政厅副厅长胡建林介绍,所谓“顺向”,就是把握好当地的历史文脉、现实条件、发展趋势和群众愿望,顺应人口、交通、经济流向,顺应群众对美好生活的向往。四川地域广阔、地形复杂,必须遵循实事求是原则,宜留则留、宜并则并、宜撤则撤、宜改则改。

成都市大邑县䢺江镇与斜源镇的合并过程就充分体现了“顺向”原则。大邑县民政局副局长袁涛介绍,当时把斜源镇合并进䢺江镇,是因为䢺江地域更加开阔,而斜源镇地处狭窄的沟谷地带,镇政府所在地已无法扩展,就连修停车场的空间都没有。但与此同时,斜源镇盘石村并没有合并到䢺江镇,而是并进紧邻的新场镇,因为该村村民以前上学、赶场都是去新场镇,联系更紧密,所以趁这次改革做了彻底调整,村民们都很满意。“相比䢺江镇,我们村祖祖辈辈都与新场镇联系更紧,感情上也更近,所以大家都很乐意并进新场镇。”盘石村村民罗智勇对记者说。

记者调研采访时发现,这样的“顺向”操作在改革过程中可以说是无处不在。可以总结为以下几种模式——县城周边的镇村往县城并,交通闭塞的往交通便捷的地方并,公共服务配套差的往配套好的并,经济欠发达的往经济较发达的并,自然条件差的往较好的并,山上的往山下并,沟里的往沟外并,地质灾害隐患较重的往安全的地方并……

“两项改革”大刀阔斧,涉及面非常广泛,如何顺利推进可是个大问题。而四川给出的答案是,只向改革要效益,不与基层争利益。

“在启动改革之前,我们就做了大量调研,并在一些县市试点,摸清各方诉求。”四川省民政厅相关负责人告诉记者,“群众最担心的是办事上学看病不方便,干部最担心的是不能得到妥善安置,地方政府最担心的是财政资金会减少。”

针对这些事关切身利益的问题,四川省明确提出“五个不”和“三不变”要求。在乡镇行政区划改革方面坚持“五个不”政策,即乡镇编制不上收,财政转移支付不减少,基础设施建设不削弱,基层公共服务不降低,干部安排不悬空;在村级建制调整改革中,明确农民享受的惠民政策不变,农村土地和林地等权属不变,农业经济利益关系不变等。还特别强调,不拆迁农房,不在农民的土地权益上打主意。

正是秉承这些原则,四川各县(市、区)根据本地实际情况和群众需求,在新设的村里设置便民服务代办点,细化代办事项清单,落实事项办理责任人,打通便民服务“最后一百米”。建立与服务人口更相匹配、更精准的公共服务体系,确保“学照上、病照看、场照赶、事照办”。

绵阳市三台县塔山镇由3个镇合并而成,塔山镇党委书记吴运波说,当地群众最关注的就是上学问题。合并后一些学生的上学路变远了,塔山镇摸底调查发现全镇2677名学生中,1230人有乘车需求,于是为全镇中小学提供“私人定制”式的乘车服务,实现行政村全覆盖。塔山小学4年级学生熊夏星的家距学校约4公里,她高兴地告诉记者:“现在放学有专车接送,直接到家门口,方便又安全,家长不用担心我们了。”

镇村合并后所辖面积变大,如何保证群众办事的便利性?巴中市巴州区副区长周永红说,不用慌!在前些年脱贫攻坚时,山区交通条件已有较大改善,而这次改革中,考虑到山区交通条件仍有差距,所以巴州区采取了3项措施:一是安排乡镇领导带队定期驻守原乡镇;二是设置具有同样法律效力的“行政审批专用章”;三是乡镇各职能部门定期走村入户提供服务,让群众真正实现不出远门能办事。

拓宽发展空间

经过两年探索实践,四川全省乡镇和建制村数量大“瘦身”,改革“前半篇”任务基本完成。

镇村数量做“减法”不是目的,扎实推进“后半篇”工作,做好把改革成果转化为发展红利和治理实效的“乘法”才是目标所在。

改革成效如何?“后半篇”文章做得怎样?乡镇的发展变化最有发言权。

今年开春以来,彭州市桂花镇上的民宿一直很火,几乎天天爆满,必须网上提前预订。镇长周煜告诉记者,这得益于“两项改革”中桂花镇与原磁峰镇“合二为一”。

桂花与磁峰两镇隔溪相望,绿水青山,都小有名气,前者的“桂花土陶”已有数百年历史,后者的“磁峰白瓷”可追溯到北宋。虽然都依托陶瓷产业发展文化旅游,但分属两镇。小溪虽浅,但为“界河”,往来受限。2019年底,磁峰并入桂花。“两镇由此迎来发展转机。”周煜说,“一条绿道连通两岸,一起规划,一起打造,发展空间大多了,呈现给游客的内容、项目更丰富了,游客自然就多了。”短短两年间,已成为打卡热点。

两镇合并如此,两村合并亦如是。绵阳市安州区桑枣镇齐心村由两个村合并而成。村党总支副书记陈远江告诉记者,两个村以前都利用当地蝴蝶谷自然风景发展乡村旅游业,但那时一景两村,各自为政,严重制约了景区的进一步发展。合并后齐心村对景区进行了整体规划和打造,旅游业态明显提升,现在每到节假日游客就爆满。

旅游景区在改革中连成了一片,特色产业在改革中也扩大了规模。泸州市纳溪区以盛产特早茶闻名。初夏时节,连绵起伏的茶园里茶农三五成群,正在采茶。以前茶叶种植基地零星分布于梅岭、应石等6个村,无法适应现代茶产业规模化、集约化发展趋势。改革后6个村整体合并,新的梅岭村占地46平方公里,标准茶园突破6万亩,规模效应很快显现出来。村里的龙头企业——四川凤岭茶业有限责任公司董事长周世庆告诉记者,“村子合并前,公司3000多亩茶园分布在几个村里,组织生产、采摘都不方便。合并后,公司茶园面积增加到约5000亩,而且连成了片,管理方便多了”。宜宾市叙州区李场镇、古柏镇、隆兴乡都种植油樟,本次改革“三镇合一”,这片号称“世界樟海”的现代油料产业园核心区有望迎来跨越式发展。

记者调查发现,“两项改革”带来的初步变化可以概括为4个字,即“减量提质”,镇村数量大幅减少,而经济社会发展质量大幅提高。乡村产业规划发展难题正被逐步破解。

改革前,四川乡村多而弱、产业发展小而散,长期制约着乡村发展。镇村“多合一”促进了一批现代农业园区发展。一些产业基础较好的镇村有机整合后,加速特色产业集中连片、适度规模发展。

绵阳市安州区委副书记马建光对记者表示,过去镇村之间联系少,你种柑橘我种桃,面积都不大,结果都成不了气候。安州区花荄镇党委书记姜伟说,“一村一品”对于过去的小乡村根本没有优势,一个村一般只有一两千亩地,东一块西一块不成规模,但合并之后可联动的面积就大多了。

“两项改革”后,四川乡镇平均面积由106平方公里增加至156.7平方公里、增幅达47.8%,平均户籍人口由1.8万人增加至2.93万人、增幅达62.7%;建制村平均面积从10.7平方公里增至18.3平方公里、增幅达71%,平均常住人口由877人增加至1512人、增幅达72.4%。

激发干部活力

“两项改革”也解放了基层干部,使基层基础得到巩固,这在四川各级干部中已形成共识。

巴中市巴州区水宁寺镇党委书记何劲松说:“以前选村干部不是‘选’,是‘求’,因为收入太低没人愿意干,有能力的、年轻力壮的宁愿出去打工。现在村干部月工资从1730元涨到3140元,还有机会被选拔到乡镇当干部,平台更大了,这个岗位吸引力大大提高。”

水宁寺镇龙台村党总支书记李楚雄告诉记者,这次村庄合并重新选举村委时,他这个职位有4个人竞争,另外4个村委职位有30多人竞争,有好几个人专程从广东、福建等地赶回来参加竞选。

镇村合并后所辖面积增加、人口增多、待遇提高,基层干部工作积极性明显提升,工作专业性更强,干事创业的劲头更足了。

绵阳市三台县潼川镇解放村由解放、光明、林茂3个小村合并而成。村党总支书记邓建超以前是光明村党支部书记,“以前月工资是1430元,这个收入水平让人没法专职,还得干些别的养家,村里工作只能顺带做。现在不同了,每个月工资3000多元,精力可以都放在村里工作上。”他说,目前村里准备打通原先三个村之间的“断头路”,利用紧邻县城的优势进一步发展乡村旅游。

“两项改革”后,四川各乡镇行政和事业编制干部平均从37.6名增加到59.9名,比改革前增加了22.3名;村党组织书记平均年龄下降3.9岁,大专以上学历人员占比提高7.1个百分点。镇村干部人少事多、老龄化、文化水平偏低等长期存在的问题得以化解,在没有增加财政总支出的情况下,干部待遇得到较大幅度提高。

绵阳市安州区改革后,全区村级干部人均基本薪酬每年增加1万元,增幅达45%以上。区里为村干部制定详细安置方案,一些党性觉悟高、产业发展能力强的村级干部,予以留任;热心村级事务、群众威望高的离职干部,有的安排到专业合作社工作,有的安排到乡村振兴专员、社区治理专员等过渡性岗位;对有就业创业意愿的离职干部,给予就业培训、政策扶持和创业指导等。

盘活闲置资产

“两项改革”还盘活了乡村的沉睡资源。

三台县副县长代贵虎告诉记者,以前乡镇的机构设置都是“标配”,比如卫生院、养老院、学校,还有七站八所等,随着城镇化进程推进,情况已发生很大变化,有些机构工作量已不饱和,大量机构房产闲置。这次“两项改革”之后,包括办公用房在内的很大一部分公有资产空置出来,四川省通过改作公益用房、支持产业发展、市场化处置变现等方式,提高了闲置资产使用效率。

大邑县原斜源镇紧邻西岭雪山风景区,被撤并到䢺江镇后,镇里通过招商引资盘活原政府办公楼、集体商铺等公有资产1.2万平方米,发展民宿、文创等产业项目22个,丰富产业发展载体。䢺江镇党委书记金玉良讲了这样一组数据:“斜源镇被撤并后,腾出来的房产为发展旅游业拓展了空间,老场镇更加繁荣。2018年这里还没有一家民宿,2020年已有酒店、民宿70多家。2020年在疫情影响下,仍然接待游客40多万人次,旅游综合收入1.2亿元,与2019年相比增幅达33%。”

绵阳市安州区塔水镇由塔水、宝林、清泉三镇合并而成,此前都分别按标准配有养老院、卫生院、学校等机构。原宝林镇可安排120人入住的养老院,改革前偌大的院子只住着几位老人;相距百米的原宝林镇卫生院有24名医护人员,每天也没几个人来问诊看病。塔水镇镇长陈世勇介绍,三镇合并后,镇里决定利用原宝林卫生院、养老院建设“医养中心”,既能利用闲置资源,又为农村普遍存在的养老问题找到一条新路径,还解决了卫生院生存和发展难题,是一件多赢的好事。“医养中心”刚创办两个月,已接收15位老人,还有不少人前来咨询。

绵阳市安州区齐心村两村合并后,腾空的300多平方米房屋成了村里的“宝贝”。村里利用它们创办土特产展示馆和传统工艺手工作坊,吸引大量游客,带动了当地土特产和手工制品的销售。陈远江说,多亏了老村委会这个现成的房屋,如果建造新房,要投入几十、上百万元的资金,还有土地审批等多道环节,不是件容易的事。

数量调减、布局调优、成本降低、效能提高,资源要素进一步优化,乡村经济和治理版图得以重塑,以“优化资源配置、提升发展质量、增强服务能力、提高治理效能”为重点内容的改革“后半篇”文章正在持续推进,四川“两项改革”真正激活了乡村治理的一池春水。

相关阅读

评论

新闻排行榜
  • 日榜
  • 周榜
  • 月榜