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城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，也是新发展阶段从根本上解决“三农”问题、促进城乡高质量发展的必然要求。2024年10月，习近平总书记在安徽考察时强调，“要着力构建城乡融合发展新格局”。2025年1月，中共中央、国务院印发《乡村全面振兴规划（2024—2027年）》，明确了未来一段时间“优化城乡发展格局，分类有序推进乡村全面振兴”的目标任务和政策举措。2025年4月，中共中央、国务院印发《加快建设农业强国规划（2024—2035年）》，对“促进城乡融合发展”作出具体部署。习近平总书记关于城乡融合发展的重要论述和党中央的战略规划，立足新的历史方位，系统回答了新时代城乡“为何融合、如何融合”的根本问题，具有鲜明的问题指向和丰富的内涵要求，为构建城乡融合发展新格局指明了方向和路径。
一、全面提高城乡规划、建设、治理融合水平
城乡规划是城乡发展的蓝图，是城乡建设和治理的基本依据。城乡治理创新是推动社会进步和提高人民群众生活质量的关键。习近平总书记指出，“要打破城乡分割的规划格局，建立城乡一体化、县域一盘棋的规划管理和实施体制”。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）强调，“全面提高城乡规划、建设、治理融合水平”。以城乡规划、建设、治理融合为抓手，促进要素平等交换与双向流动，成为推进城乡融合发展的重要方向。
构建城乡融合发展新格局，需要准确把握现代化进程中“城的比重上升，乡的比重下降”、“城乡将长期共生并存”的客观规律，推动城乡地理格局从“非城即乡、泾渭分明”的二元结构转向“亦城亦乡、交错嵌入”的融合状态。把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展。加强顶层设计，完善规划体制，通盘考虑城乡发展规划编制，一体设计、多规合一，切实解决规划上城乡脱节、重城市轻农村的问题。创新规划理念，改进规划方法，把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳等理念融入规划全过程。科学把握各地差异和特点，坚持从市情和乡情出发，尊重城市的现状、历史沿革，尊重乡村的自然地形地貌、乡土风情，做好统筹衔接、协同推进，绘好城乡一张图、下好城乡一盘棋，逐步实现高水平的城乡一体化。
构建城乡融合发展新格局，需要创新建设和运行管护机制，推进城乡基础设施互联互通、共建共享。学习运用浙江“千万工程”经验，立足各地资源禀赋和发展阶段，分类施策多种形式推进，分区分类明确目标任务，科学合理安排工作时序，求真务实尽力而为量力而行，与时俱进不断丰富建设内容和提升水平。明确农村基础设施的公共产品定位，强化政府投入和主导责任，健全分级分类投入体制，构建事权清晰、权责一致、中央支持、省级统筹、县级负责的农村基础设施投入体系。加快推进新型基础设施建设，以数字“算力”提升城镇“脑力”，推进数字技术与农村生产生活深度融合。统筹做好乡村信息基础设施的规划建设、改造整治、管理维护，建设农业农村大数据应用服务平台等，实现资源共享和优化配置。统一管护机构、经费保障、标准制定等，推进城市公共基础设施管护资源和模式逐步向农村延伸。
构建城乡融合发展新格局，需要在治理理念、治理方式、治理效能以及治理主体参与度等方面发力，促进城乡治理同向同频。科学把握基层治理规律、提高基层治理创新意识，聚焦城乡基层治理资源不均、机制不畅、能力不足等难点、堵点，以县域为联结点和切入口，统筹谋划城乡社区治理工作，注重以城带乡、以乡促城、优势互补、共同提高。健全党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，推动城乡治理单元、要素、路径的有机融合，形成共建共治共享的治理格局。打破传统的城乡分割治理模式，将城市先进的治理方式、治理网格延伸覆盖到乡村。
二、统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴
党的二十届三中全会通过的《决定》强调，“必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴”，促进城乡共同繁荣发展。新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴统筹发展、协同推进，是中国式现代化道路上城乡融合发展的基本要求，有助于破解制约城乡融合发展的深层次问题和制度性障碍。
新型工业化是构建城乡融合发展新格局的重要途径。习近平总书记指出，“我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分”。当前，我国广大农村的产业基本上以传统农业为主，向收益更高、业态更复杂、功能更多元的产业跃迁任重道远。面对人口众多、人均资源占有量较低的国情，传统的工业化已经不适应高质量发展的需要。 以数字化转型、人工智能赋能和绿色低碳发展为鲜明标识的新型工业化，摒弃了低效利用资源、污染环境等弊端，以科技创新提高资源配置效率和经济效益，带动城镇产业结构优化升级，提供创新能力强的新兴产业支撑 。新型工业化坚持把绿色发展理念贯穿于工业的全领域、全过程，使工业与生态、工业与乡村和谐共生，并通过技术扩散、产业协同等向第一、第三产业提供更多的大幅度提高劳动生产率的产品和技术，驱动物联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等新一代信息技术在乡村振兴领域深入应用，深刻改变农业生产方式、农村治理方式和农民生活方式。将新型工业化纳入城乡融合发展的动力体系，强化工业与农业相互促进、相互发展的路径导向，对于发挥现代工业支撑作用、激活城乡融合发展动能具有重要意义。新型工业化内在地提出了新型城镇化的发展需求，并为乡村全面振兴提供重要经济基础，使乡村在城乡融合中逐渐把握主动。
新型城镇化是构建城乡融合发展新格局的关键举措。习近平总书记指出，“要推进以人为核心的新型城镇化，处理好中心城市和区域发展的关系，推进以县城为重要载体的城镇化建设，促进城乡融合发展”。新型城镇化强调坚持以人为本、遵循规律、分类施策和集约高效，有效推动产业结构优化，为经济增长提供新的动力，是解决“三农”问题的重要抓手，是推动区域协调发展的有力支撑。2024年末，我国常住人口城镇化率达67%。城镇化进程所释放的巨大结构转换效应和集聚效应，是扩大投资需求、消费需求的引擎，也是带动工业化和推进创新创造的主战场。新型城镇化的关键是解决好人的问题，提高农业转移人口融入城市水平，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，推动城镇基本公共服务常住人口全覆盖，健全常住地提供基本公共服务制度，实现城乡一体化。发挥县城连接城市、服务乡村作用，促进大中小城市和小城镇协调发展，推动形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局。发挥乡镇的经济、治理、服务等辐射乡村的作用，把乡镇建成服务农民的区域中心，提高为民服务水平。把促进中心城镇产业发展作为重点，改善农村营商环境，引导适合农村的产业向乡村布局，把就业、效益、收入更多留在农村。
乡村全面振兴是构建城乡融合发展新格局的有效检验。习近平总书记强调，“推动城乡融合发展，促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展”。一方面，城乡融合发展是让农业农村在现代化进程中不掉队赶上来的战略回应和必然选择，是推进乡村全面振兴的重要保障。另一方面，只有实现了乡村的全面振兴，才能真正形成高水平的城乡融合发展格局。新型工业化代表的先进生产力，构成乡村全面振兴和新型城镇化高质量发展的内生动力。新型城镇化和乡村全面振兴是新时代城乡融合发展的重要方面。统筹新型城镇化和乡村全面振兴，有助于发挥两者的合力，促进城乡合理分工，推动城乡融合和区域协调发展，进而实现农业农村现代化和共同富裕。构建城乡融合发展新格局，坚持工业反哺农业、城市支持农村，促进农民转移就业，提高农业劳动生产率，激活农村资源要素，多渠道增加农民收入，提升农村基础设施和公共服务水平等，从而推动实现乡村产业、人才、文化、生态、组织的全面振兴。
三、系统集成、协同推进城乡各领域改革联动
城乡融合发展是一场深刻变革，构建城乡融合发展新格局是一项长期而艰巨的系统工程。深入学习贯彻习近平总书记关于城乡融合发展的重要论述，全面贯彻党的二十大和二十届三中全会精神，以系统性思维推动制度创新、要素激活、功能重构的协同演进，方能绘就城乡并肩前行、美美与共的画卷，实现城有优教、乡有美景、产有特色、人有奔头的美好愿景。
破除制度壁垒，激发城乡融合活力。当前，我国正处于破除城乡二元结构、推进城乡融合发展的关键时期。习近平总书记强调，“要坚持以改革为动力，不断破解城乡二元结构”。必须顺应城乡融合发展大趋势，破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒，促进发展要素、各类服务更多下乡，率先在县域内破除城乡二元结构。完善城乡融合发展体制机制和政策体系，强化统筹谋划和顶层设计，增强改革的系统性、整体性、协同性，着力破除户籍、土地、资本、公共服务等方面的体制机制弊端，为城乡融合发展提供全方位制度供给。结合各地实际制定细化可操作的城乡融合发展体制机制政策措施，注重试点引路，支持制度改革和政策安排率先落地。建立城乡融合发展工作协同推进机制，加强统筹协调和跟踪督导，整合力量、扭住关键、精准发力，以钉钉子精神抓好改革落实。
优化要素配置，汇聚城乡发展动能。各类要素在城乡之间平等交换、双向流动、高效配置，是统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴的内在要求和关键内容。乡村既是巨大的消费市场，又是巨大的要素市场。应加快推进城乡要素市场化改革，破除市场分割和多轨运行，完善要素市场规则制度，降低要素流动的制度性、技术性交易成本，发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，促进要素自由流动和高效配置。发展土地经营权流转市场，统筹推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革，建立城乡统一的建设用地市场。健全人力资源市场体系，破除劳动力和人才流动障碍，促进劳动力和人才优化配置。引导更多金融资源流向乡村振兴重点领域和薄弱环节，完善农业信贷担保体系，采用普惠金融、绿色金融等方式赋能乡村产业发展。加快推动城乡数据要素市场一体化发展，完善数据基础制度，加强数据资源整合和开放共享，实现土地利用、生态保护、产业布局的数字化管理。
推动产业融合，构建城乡协同体系。城乡融合的关键在产业支撑。产业扎根、就业稳定、收益共享，城乡发展才能持续向好。应统筹考虑城乡之间的产业分布和产业关联，构建多元、协同、升级的产业融合发展体系。坚持农业农村优先发展，以实施乡村振兴战略为总抓手，以一二三产业融合发展为路径，培育发展新动能。推进农业规模化、标准化、集约化，纵向延长产业链条，横向拓展产业形态。坚持创新驱动，利用现代科技进步成果，改造提升乡村产业。依托资源优势和产业基础，突出串珠成线、连块成带、集群成链，培育品种品质优良、规模体量较大、融合程度较深的区域性优势特色农业产业集群。因地制宜发展乡村旅游、休闲农业等，贯通产加销，融合农文旅，推动乡村产业发展壮大，让农民更多分享产业增值收益。切实做好发展“土特产”大文章，抓好农产品加工、农业企业培育、农业品牌塑造等延链强链措施。着力发展农村电商、文化体验，打造“美丽乡村”等文旅品牌，培育“村BA”、“村超”等文体旅融合新业态，形成综合性的产业链和价值链。
统筹公共产品配置，优化城乡服务质效。基本公共服务均等化既是促进城乡协调发展的重要举措，又是实现乡村全面振兴的必然要求。应不断提高农村基本公共服务的标准和水平，实现从有到好的转变，逐步推进城乡基本公共服务均等化。聚焦人民群众的急难愁盼问题，强化基本公共服务供给的政府主导责任，创新政府财政兜底的常态化供给方式，扎牢农村社会保障网，实现基本公共服务城乡居民全覆盖。将城市和农村的公共服务制度进行整合，使之在操作和管理上实现一体化，确保制度的可行性和可持续性。坚持公共服务跟着人口走，着力优化公共服务布局，推动城乡之间优质公共服务共建共享。健全乡村便民服务体系，完善服务运行机制，培育服务机构和服务类社会组织，提升乡村公共服务数字化智能化水平，拓展智慧公共服务应用场景。
作者：郑州大学政治与公共管理学院执行院长、教授；郑州大学公共管理研究中心研究员 来源：《红旗文稿》
