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“十五五”规划纲要明确提出，要完善共建共治共享的社会治理制度，推进社会治理现代化。基层是社会和谐稳定的基础，基层社会治理效能直接关系国家治理体系和治理能力现代化。农村劳动力作为我国社会结构中规模最庞大、流动性最强的群体，是参与基层社会治理的重要主体，其是否有序流动、能否有效治理流动带来的新问题新挑战，也是衡量社会治理现代化的重要标尺。改革开放以来，经过40多年的发展，农村劳动力流动开始呈现新特点，变化趋势在“十五五”时期将持续显现。如果基层社会治理体系无法有效应对农村劳动力流动变化带来的挑战，不仅会影响农民工群体的切身利益，还可能引发一系列社会矛盾，削弱社会凝聚力，最终影响国家长治久安。
当前，随着乡村振兴战略的全面实施与新型城镇化战略的深入推进，农村劳动力流动情况下的基层社会治理被赋予新的时代内涵，其重心必须从静态的、以地域为界的传统管理模式，转向动态的、以人为本的现代化治理模式。如何转变治理理念，构建能够包容和服务于农村劳动力流动的基层社会治理体系，是提升社会治理效能、推进社会治理现代化的紧迫任务。
农村劳动力流动趋势变化。截至2025年底，全国农民工总量首次超过3亿人，达到30115万人。当前，农民工群体在流向分布、年龄结构、就业行业等方面出现新特点。“十五五”时期，农民工群体规模增速放缓、年龄结构老化、回流省内县域、就业重心转移、市民化诉求上升等变化趋势将更加凸显。这种趋势变化对基层社会治理提出了新要求。
规模增速放缓，要求基层社会治理的重点从粗放式管理转向精细化服务。2025年全国农民工总量再创历史新高，比上年增加142万人，增长0.5%，除2020年外，增速创历史新低。这一增速放缓趋势反映了我国经济发展阶段转换、产业结构升级以及人口结构变化的综合影响。受人口增长趋势变化、农村人口老龄化加剧、技术进步替代加速等多重因素影响，“十五五”时期农民工总量预计将迎来由增转降的历史性拐点。农民工总量庞大但增速放缓的基本态势，对基层社会治理提出了从总量覆盖向质量提升转型的迫切要求。基层社会治理面临的主要矛盾，正在从如何应对流动人口规模快速扩张带来的压力，转向如何优化服务管理质量、满足结构性分化需求，治理重心从覆盖更多人转向更好服务人。
年龄结构老化，要求应对好老龄化流动人口的多元需求。自2008年有统计数据以来，截至2024年，16—30岁的青壮年农民工在农民工总量中的占比下降近30个百分点，降至16.9%；而30岁以上年龄段的农民工占比不断上升，尤其是50岁以上年龄段占比上升超20个百分点，达到31.6%。农民工平均年龄增长超过9岁，达到43.2岁，“十五五”时期预计将超过45岁，50岁以上大龄农民工规模将超过1.1亿人。他们就业竞争力弱、稳定性差，参加职工社保比例低、保障不足，无法支撑体面的老年生活，被迫超龄打工以弥补养老保障的不足。这种“干不动、退不了、养不好”的困境，使得大龄农民工成为基层社会治理中需要特别关注的特殊群体。这就要求基层社会治理必须满足就业支持、养老保障、健康服务等多个维度的综合性需求。
流动半径缩短，要求构建起县域统筹的基层社会治理体系。早年超半数农民工为了谋生背井离乡，从2011年开始，在本乡镇务工的本地农民工占比开始上升。外出农民工中跨省流动的比例从2010年的51.3%持续下降至2024年的38.3%，省内流动比例相应上升至61.7%。农民工回流省内后，主要回到县域务工，目前县域农民工在农民工总量中的占比已经接近六成。“十五五”时期，预计在省内务工的农民工将超过八成，在县域务工的将超过六成。流动空间格局的县域化转向，要求基层社会治理体系必须强化县域作为基本单元的统筹功能，推动城乡公共服务一体化。既要强化县城的综合承载能力，将县域作为推进新型城镇化和乡村振兴的重要切入点，又要推进城乡公共服务制度并轨，创新就近城镇化的实现路径。
就业重心转移，要求基层社会治理适应灵活分散的就业形态。建筑业和制造业曾经长期是农民工务工的主要行业。2018年，农民工三产从业人数占比超过二产，并且首次超过一半。过去10年，我国二产整体就业人数占比从29.9%下降至29.0%，只下降了0.9个百分点，但同期农民工二产就业人数占比下降了11.9个百分点。农村劳动力正在从传统的建筑业、制造业向以服务业为主的平台经济等灵活就业领域快速转型。特别是快递、外卖、网约车等新就业形态，以其低门槛、高弹性、收入即时可见等特点，吸引了大量农民工尤其是新生代农民工的加入。“十五五”时期，预计从事三产的农民工人数将超过六成，接近一半的农民工进入灵活就业领域。灵活就业的快速发展，对传统的基于稳定雇佣关系的劳动治理和社会保障体系造成冲击，迫切需要制度创新和治理升级。
市民化诉求上升，要求流入地推动基本公共服务常住人口全覆盖。随着农民工在城镇就业生活的稳定性增强，其诉求正从单纯追求经济收入最大化，转向追求全面发展和社会融入。2017年，1980年及以后出生的新生代农民工在农民工总量中的占比首次过半，目前已达到1.6亿人，其中2000年及以后出生的第三代农民工有2000万人。新生代农民工多数没有从事过农业生产，更熟悉城市生活工作方式。第三代农民工从小在城市长大，对土地的依恋较弱，对城市生活的认同较强，不再满足仅仅打工挣钱，而是期盼能够平等享受城镇公共服务，以及获得作为“城里人”的身份认同。回应农民工日益强烈的市民化诉求，核心在于深化户籍制度与公共服务制度改革，推动基本公共服务向常住人口全覆盖。
基层社会治理面临新挑战。农村劳动力的持续流动，如同一把双刃剑，在为经济社会发展注入极大活力的同时，也对城乡基层社会治理结构产生巨大冲击，影响治理主体、客体、内容、资源和手段，劳动力流动趋势的变化让这种冲击变得更加复杂。同时，流出地与流入地的治理挑战并非孤立存在，而是通过人口流动形成紧密的关联互动。
流出地农村治理主体弱化，流入地面临多元整合的复杂性挑战。农村劳动力大量外流，特别是大量年富力强、受过较好教育的青壮年劳动力离开农村，使得村庄的“两委”班子、村民代表等治理骨干队伍陷入后继乏人的困境，导致流出地基层社会治理主体弱化。基层干部多由中老年村民担任，其知识结构、创新能力和治理意愿可能难以适应农业农村现代化的要求。这不仅削弱了村庄的领导力，也制约了村庄公共事务治理的整体效能和水平。在流入地，农民工群体在来源地、教育程度、职业类型、收入水平、文化习惯等方面存在明显短板，这种多元异质性既增加了公共服务供给的复杂程度，也对社区认同和多元协同治理构成了挑战。现行基层社会治理体系以行政主导为特征，社会力量参与不足，难以应对流动人口的多元化、个性化需求。
流出地基层社会治理客体有所调整，流入地面临流动人口高流动性挑战。劳动力外流导致农村人口结构严重失衡，留守老人、留守妇女、留守儿童成为主要常住人口，“三留守”群体的关爱服务、权益保障和心理疏导成为基层社会治理的突出短板，基层社会治理的服务重心必须作出相应调整。同时，土地流转、宅基地闲置、集体资产分配等问题也因劳动力的长期缺位而变得日益复杂。在流入地，流动人口就业不稳定，频繁更换工作单位和居住地点；居住分散，租赁房屋分布广泛、变动频繁；社会联系薄弱，缺乏稳定的社区归属和人际网络；“人户分离”“人地分离”现象普遍化，形成“经济吸纳、社会排斥”的半城市化状态。这些进一步加剧了基层社会治理难度。还有一些流动人口处于城乡两栖状态，在城乡之间季节性、周期性流动，导致治理责任边界模糊。
流出地治理内容结构发生变化，流入地面临公共服务综合性挑战。劳动力外流导致农村劳动力老龄化、兼业化，对农业社会化服务的需求增加。土地经营权流转加快，需要规范流转程序、保障流转收益、防范流转风险等。农村养老服务设施需要加强，满足留守老人的就近养老需求。基层医疗卫生服务能力需要提升，方便留守群体就医。教育资源优化配置需要稳妥推进，关爱留守儿童成长。在流入地，流动人口的就业服务、技能培训、随迁子女教育、基本医疗和养老保障、居住条件改善等，成为基层政府必须面对的繁重任务。这些问题交织叠加，使得基层社会治理的内容从传统的社会治安、社区卫生服务等，扩展到更加复杂的社会服务、社会融合和权益保障领域，对基层政府的公共服务供给能力和治理精细化水平提出了更高挑战。
流出地治理资源持续流失，流入地面临公共资源短缺性挑战。劳动力的流失意味着村庄发展所依赖的人力资本、社会资本和金融资本大量外流，导致村庄内生发展动力不足，集体行动能力下降。这种社会资本的缺乏，使得村庄难以有效组织起来解决公共事务，如农田水利设施的维护、人居环境的整治等，公共资源维护与更新的资金缺口持续扩大。在流入地，大量流动人口的到来，一方面为城市发展提供了充足的劳动力资源，另一方面也使城市面临财政投入与人口规模不匹配、公共服务设施承载能力不足、基层工作力量不够等多重困境。这种资源与压力的双重传导，使得城乡基层社会治理不再是孤立的地域性事务，而是紧密关联、相互影响的系统性工程，迫切需要建立跨区域的协同治理机制。
流出地治理手段需要转型，流入地面临传统治理不适应性挑战。传统农村治理依托于血缘、地缘关系构成的熟人信任网络，但劳动力外流打破了这种治理平衡，村民之间的熟悉程度降低、信任程度下降、合作意愿减弱，非正式治理机制的有效性大幅下降。“熟人社会”解体后，迫切需要流出地实现治理手段转型。在流入地，传统的网格化管理、台账式管理等手段，在应对流动人口治理挑战时出现一定程度的不适应。大数据、人工智能等技术为流动人口治理提供了新工具，但数据孤岛现象仍然存在，数据标准不统一、共享机制不健全，难以形成治理合力。流动人口涉及的工资拖欠、房屋租赁、婚姻家庭、邻里关系等矛盾纠纷，具有突发性、复杂性、跨区域性等特点，需要发展在线调解等新型调解方式，建立矛盾纠纷的预警预测和快速响应机制。
提升适应农村劳动力流动趋势特征的基层社会治理效能。在农村劳动力流动趋势性变化下提升基层社会治理效能，需要实现从静态管理向动态治理、从城乡分割向城乡融合、从粗放供给向精准服务的深刻转型。在城乡融合发展的背景下，构建适应人口流动新趋势的基层社会治理体系，实现流入地与流出地治理的协同联动。
树立系统治理理念，实现协同和精准治理。在治理目标上，从控制流动转向服务流动，保障流动人口的合法权益和发展机会。在治理方式上，从属地管理转向服务为“人”，实现服务随人走、保障随地有。在治理机制上，从单点应对转向系统协同，构建跨区域、跨部门、跨层级的联动机制。搭建多元主体参与的制度平台，加强政府、市场、社会等多元主体的协作配合，明确各方权责边界，形成治理合力。建立流入地与流出地的常态化协作机制，在信息共享、政策衔接、责任分担等方面形成制度安排。依托大数据、人工智能等技术手段，实现治理对象的精准识别、治理需求的精准对接、治理资源的精准配置。
完善城乡统筹的治理协调机制，加强流入地与流出地协同配合。打破城乡二元治理结构，建立城乡统一的流动人口服务管理制度。建立统一的流动人口服务管理平台，整合分散在各部门的职能和资源，实现一平台受理、一站式服务、一体化管理。推进政务服务“一网通办”，实现流动人口高频服务事项的线上办理、跨省通办，提升服务便捷性和可及性。强化县域综合治理能力，优化乡镇服务功能，激发村（社区）自治活力。建立跨区域信息交换机制，制定统一的数据标准和交换规范。支持在流入地设立服务站点，为流动人口提供乡情联络、权益维护、困难帮扶等服务。加强流入地与流出地协作，明确双方在流动人口服务管理中的职责分工，实现协同联动。
加强基层党组织引领，引导多元社会力量参与。提升基层党组织组织力凝聚力，发挥党员在流动人口服务管理中的先锋作用。在流动人口集中的企业、市场、社区建立党组织，扩大组织覆盖。加强流动党员管理，建立流出地、流入地双向共管机制。推荐流动党员担任社区兼职委员、网格长等，参与基层社会治理。引导流动党员参与社区议事协商，反映流动人口诉求，维护流动人口权益。培育发展服务流动人口的专业化社会组织，加强社区工作者队伍职业化专业化建设。积极吸纳流动人口代表参与社区居民代表大会，建立流动人口与本地居民的常态化沟通机制。动员培育新乡贤、返乡人才，吸引外出能人返乡发展。
运用数字化技术提升治理精准性，拓宽公共服务覆盖面与可及性。运用大数据、人工智能等技术加强对流动人口的动态监测，对流动趋势、风险隐患等进行预测预警。推进网格化管理与数字化治理深度融合，将“互联网+政务服务”向基层延伸，推进政务服务事项网上办理，实现“一网通办”“跨省通办”。加大财政投入，补齐基层公共服务设施短板并优化设施布局，向流动人口集中区域倾斜。以居住证为主要依据，将随迁子女教育、住房保障等基本公共服务向常住人口延伸，推动基本公共服务常住人口全覆盖。优化服务流程实现便捷办理，针对大龄农民工、举家迁移家庭、零工从业者等群体的差异化需求，提供有针对性的服务。
优化资源配置机制，加强基层社会治理人才培养与能力建设。优化与常住人口挂钩的财政转移支付制度，将常住人口规模、结构、流动趋势等纳入考量，向基层和人口承载压力大的地区倾斜。优化转移支付结构，增加一般性转移支付比重，增强基层自主支配能力。加强基层工作力量配备，按服务人口比例配备社区工作者、网格员等。改善基层工作条件，完善社区工作者职业化薪酬体系和晋升通道，增强岗位吸引力。加强在职培训，提升社会工作、心理咨询、法律援助等专业能力。将数字素养纳入基层干部培训内容，提升运用信息技术开展工作的能力。加强群众工作方法培训，提高与流动人口沟通交流、化解矛盾的能力。
作者：莫荣 殷宝明 分别系中国劳动和社会保障科学研究院智库首席专家、智库工作办公室副主任 来源：学习时报
