城镇化是现代化的必由之路，新型城镇化为中国式现代化提供强劲动力和坚实支撑。“十五五”规划建议指出，要深入推进以人为本的新型城镇化，科学有序推进农业转移人口市民化，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度。“十五五”乃至更长时期，深入实施以人为本的新型城镇化战略，需优化“人、产、城”布局，推进数智治理赋能，加快绿色低碳转型，稳步提高城镇化质量和水平，充分释放新型城镇化蕴藏的巨大内需潜力。

我国新型城镇化建设取得积极进展。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视新型城镇化工作，引领我国走出一条中国特色新型城镇化道路，推动新型城镇化取得历史性成就。2012—2025年，我国常住人口城镇化率从53.1%提高至67.89%，城镇常住人口从7.22亿人增加到9.54亿人；落户渠道显著放开放宽，超过1.7亿农业转移人口在城镇落户，城镇基本公共服务均等化水平持续提高；“两横三纵”城镇化战略格局基本形成，19个城市群承载全国约75%的人口和84%的国内生产总值，现代化都市圈加快培育，城市综合实力持续增强，以县城为重要载体的城镇化建设成效显著；城乡融合发展加快推进，人民生活品质不断提升，城镇居民人均住房建筑面积超过40平方米，农村居民人均可支配收入年均增速快于城镇居民1.8个百分点。

自2024年7月《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》实施以来，各项战略任务持续落地见效，城镇化质量和水平稳步提高。一是农业转移人口市民化持续推进。城区常住人口300万以下城市落户限制基本取消，城区常住人口300万至500万城市落户条件进一步放宽，超大特大城市积分落户政策不断优化。城镇基本公共服务覆盖范围持续扩大，非户籍常住人口与户籍人口平等享有的城镇基本公共服务项目逐步增加，义务教育阶段随迁子女在公办学校就读或享受政府购买民办学校学位比例提高到97%。二是潜力地区城镇化水平明显提升。潜力地区协调推进新型工业化城镇化，培育发展优势特色产业，促进产业园区提级扩能，带动人口就近城镇化，城镇综合承载能力进一步增强。比如，皖北地区积极推进承接产业转移集聚区、省际产业合作园区等建设，带动皖北六市2024年常住人口城镇化率比上年提高1.05个百分点，高于全国平均增速0.21个百分点。三是现代化都市圈加快培育。都市圈基础设施联通水平稳步提升，公共服务共建共享力度加大，产业分工协作持续深化，中心城市对周边中小城市的辐射带动能力不断增强。比如，成都都市圈依托三大产业带及“科创通”平台、天府大道科创走廊等，推动成都产业和创新资源加速向德阳、眉山、资阳辐射，打通多条城际“断头路”，开通成都—资阳跨市域铁路，都市圈通勤、就医、上学等越来越方便。四是城市更新和安全韧性建设稳步推进。城市更新行动持续推进，城镇老旧小区改造、地下管网管廊建设改造、环卫污水处理设备设施更新等一大批城市更新项目落地实施，城中村和危旧房改造稳步实施，多个城市开展老旧住房自主更新、原拆原建，老旧小区老化管线管道更新改造持续推进，城市安全韧性短板加快补齐。

我国城镇化发展的阶段性趋势性特征。当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，需要重点把握城镇化速度、动力、格局、群体等方面的阶段性趋势性特征。

一是城镇化增速逐步放缓。与国际上常用的刻画城镇化发展历程的“诺瑟姆曲线”经验相似，我国城镇化进程经历了起步、快速发展阶段，即将进入稳定发展阶段。1978—1995年，我国城镇化处于30%以下的起步发展阶段，城镇化率年均提升0.7个百分点；我国城镇化率于1996年达到30.48%，预计2028年达到70%左右，这一期间处于快速发展阶段，城镇化率年均提升约1.2个百分点；2028年后，我国城镇化将进入稳定发展阶段，增速将进一步放缓。各省（区、市）城镇化率差距将逐步缩小、趋向收敛。

近年来，随着农村适龄就业人口下降，农业转移人口规模减小，我国城镇化率提升速度已经放缓，“十四五”时期年均提升0.8个百分点。随着农民大规模进城的增量时代逐渐结束，预计到2035年前将继续保持年均0.5—0.7个百分点的增幅。从中长期看，我国城镇化率可能维持在75%—80%区间。随着城乡关系和城镇体系趋向成熟，我国城镇化率最终将稳定在一定水平并小幅波动。

二是城镇化动力仍然较强。我国统筹推进新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，为新型城镇化提供坚强动力。一方面，农业与非农产业劳动生产率差距、城乡居民收入差距是农民进城的驱动力。当前，我国农村常住人口有4.51亿，第一产业就业人员约1.6亿、占全社会就业人员比重超过20%，非农产业劳动生产率是农业劳动生产率的近4倍，城镇居民人均可支配收入是农村居民的2.31倍，农业富余劳动力向二三产业转移、进城就业安居仍有较强需求和较大空间。另一方面，新一轮科技革命和产业变革释放城镇化发展新动能。科技创新推动产业创新，颠覆性技术和前沿技术的突破性应用驱动新质生产力发展，催生新产业新业态新模式，为城镇就业结构、功能布局和发展方式等带来新变化新活力。以人工智能为代表的新技术加速应用，产生就业替代和就业创造效应，在扩大进城农民就业机会的同时，也对其就业技能和综合素质提出更高要求。

城镇化进程伴随着工农关系、城乡关系的深刻调整，生态文明、数字文明转型深刻影响城乡的经济结构和居民生活方式。未来，城乡基本公共服务均等化水平不断提高，城乡居民可支配收入和消费能力差距逐步缩小，城乡间要素流动更加顺畅，城乡物理空间边界不断模糊，城乡间工作和居住分离的“两栖人”逐步增多，城乡融合发展水平日益提高。

三是空间形态不断分化。我国人口流动近域化和城市分化态势进一步显现，区域人口增减分化特征明显。2015年以来，跨省流动农民工比例持续降低，在省内流动的外出农民工增长近1/4。未来，人口流动将持续呈现近域化特征，城—城流动比例将持续提高，年轻人口持续向超大特大城市和省会城市集中，部分中小城市面临人口流出、民生保障压力。

从优势地区看，城市群和都市圈依托自身比较优势，呈现产业不断升级换代、人口持续流入态势，城镇化主体形态的集聚辐射能力将不断提升，引领城镇化空间格局持续优化。从潜力地区看，城镇化率低、人口规模大、资源环境承载力较强且有较好发展空间的县市，依托成本优势和资源禀赋，积极承接产业转移、发展优势特色产业，将成为就近就地城镇化和返乡人口就业创业的重要载体。此外，有的资源枯竭地区、老工业基地城市以及偏远县域，正面临人口减少挑战，需要优化行政资源配置。

四是群体诉求更加多样。日益多元化、个性化的群体诉求，对新型城镇化质量提升提出更高更新的要求。随着科技进步突飞猛进，就业方式更加灵活多样，消费和居住等生活方式也发生了变化，新生代农民工、大学毕业生和创客群体等年轻人更倾向于体验最新潮流、追求自我和维护权益，不同群体的多样化诉求更加需要精准化满足和解决。

满足进城农民工及其随迁家属的诉求是目前推进农业转移人口市民化的重点任务。大龄农民工群体为城市建设作出了重要贡献，但属于城市中比较边缘、脆弱的阶层，主要诉求是健康保障、职业安全和未来稳定养老，难以真正融入城市，多数会落叶归根。未来，城镇化进程要保障他们老有所养、老有所医、老有所为。新生代农民工群体普遍缺乏务农经验、技能和意愿，对城市生活有强烈的认同感和归属感，主要诉求不仅包括稳定的就业和收入，而且迫切需要可负担的住房、平等的公共服务和社会尊重。近年来，农民工带眷系数不断提高，家庭化迁移成为趋势，随迁人口对城镇公共服务需求更为强烈。未来，城镇化进程应重点保障他们住有所居、劳有所得、幼有所育。灵活就业群体，包括个体经营、非全日制、新就业形态劳动者，他们多数是农村户籍，工作地点、时间灵活，但就业关系不稳定、社会保障不健全，主要诉求包括职业伤害保障、职业技能培训和合法权益保障。未来，应进一步降低灵活就业人员的参保门槛，逐步将其纳入城镇职工社会保险体系，重点解决职业伤害保障问题，着力提升职业技能适配能力。

进一步增强新型城镇化工作的针对性有效性。锚定到2035年基本实现新型城镇化目标，需顺应规律、把握趋势，紧抓城镇化动力仍然较强的关键时期，完善动力机制，优化布局形态，推动数智化全域赋能，促进经济社会发展全面绿色转型，稳步提高城镇化质量和水平。

构建产业集聚、就业创造、人口流动相协调的动力机制。人们离乡进城，或从小城市到大城市，主要是谋求更高收入、更多就业机会和更好公共服务，人口流动的方向和规模是影响人口城乡、城际分布格局的重要变量。当前，各地仍不同程度存在人与产不匹配、城与产不同步、城与人不融合等问题，产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制尚未建立。需尊重规律、顺势而为、因势利导，适应人口流动趋势，完善基础设施和公共服务设施布局，保障农业转移人口平等享有基本公共服务，健全区域间产业协作、利益共享等机制，优化“人、产、城”布局。一是强化优势地区产业转型升级和发展要素保障。支持超大特大城市和省会城市集聚产业链高端环节、参与全球资源配置，提升产业发展能级和人口承载能力。支持经济大省挑大梁，完善政策和要素保障，因地制宜发展新质生产力，完善产业梯度有序转移协作机制，引导劳动力合理有序流动。二是完善潜力地区产业培育和就业扶持政策。以龙头企业为主导，“一县一策”培育产业集群，发展壮大县域富民产业，做好农民就近就业、外出人口回流保障工作，推进产业园区功能提升和县城补短板建设，提升城镇就业支撑和综合承载能力。三是优化人口流出地区公共资源配置。持续推动转型发展，促进人口和公共服务资源适度集中，强化民生保障和救助扶助，引导人口向邻近的经济发展优势区域转移。

优化功能分工、规模结构、形态类型相适配的空间布局。城市群是城镇化发展到一定阶段的高级空间组织形式，是人口大国城镇化的主要空间载体。应把握“十五五”时期这一重要时间窗口，着力优化现代化城市体系，加快发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，一体推动“强城强圈”、梯次推进“以圈带群”，着力构建疏密有致、分工协作、功能配套的城镇化空间格局。一是加强城市群协调联动发展。推进跨区域跨流域大通道建设，以设施贯通和机制建设带动重点领域合作，围绕统计分算、财税分享等健全城市群一体化发展机制，促进区域创新链产业链高效协作。二是加快培育现代化都市圈。发挥中心城市辐射带动作用，深入实施现代化都市圈培育行动，推动都市圈规划统一编制、项目统筹布局、政策协同制定，打造就业通勤圈、产业协作圈、统一市场圈、品质生活圈。三是分类推进以县城为重要载体的城镇化建设。统筹县城本地产业培育和外来产业承接，健全商贸流通网络，重点发展特色优势明显、就业容量大、带动农业农村能力强的产业，强化职业技能培训，提升县城产业支撑能力和公共服务水平。四是因地制宜发展小城镇。强化对重点镇的用地、资金等要素保障，扩大特大镇规划审批、财政分配、社会管理等行政和经济权限，提升小城镇支撑乡村全面振兴和城乡融合发展的节点功能。

完善数据共享、数字赋能、科技支撑相衔接的治理模式。融合运用数据资源和智能化智慧化手段是提升城乡治理能力、推进乡村全面振兴的有效途径，能够带来指数级的效率提升。当前，我国城市数据资源融合应用较为困难，存在智慧化转型滞后与形式化问题，智慧城市建设亟待走深走实，人工智能等新技术的应用给城市发展与治理带来新的机遇和挑战。应以城市地区为重点、以居民需求为导向，顺应数智化趋势，以数字化、智能化更好赋能城市精细化、智慧化管理，提升城市智慧度与便利度。一是夯实城市数字底座。聚合城市水、电、气、讯、桥、隧、轨道、管网等数据，规划建设大数据平台和网络系统，完善城市信息模型平台，全方位监测和分析城市运行状态。二是提升城市智慧治理水平。推进智慧城市建设和城市全域数字化转型，运用大数据、云计算、人工智能等前沿技术推动城市规划、建设、管理、运营全生命周期智能化。深化数据资源开发和多场景应用，推动政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”、公共服务“一网通享”。三是前瞻应对人工智能等新技术发展对城镇就业的影响。深入实施“人工智能+”行动，推动AI技术“向善”发展，引导放大就业创造、效率提升效应。完善新技术应用对就业影响评估和监测预警，防范其冲击城镇就业。

强化绿色低碳、资源集约、效率提升相兼容的导向体系。绿色发展是中国式现代化的鲜明底色，绿色可持续是走中国特色城镇化道路的必然要求。在我国城镇化进程中，能源资源消耗较大、利用效率低下，生态环境持续承压、风险隐患较多等问题依然突出。需注重人与自然和谐共生，加快推动城市全面绿色低碳转型，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，提升资源和空间集约节约利用水平，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。一是推动城乡绿色低碳转型。加快重点产业绿色化低碳化转型升级，推进城市能源、管网、交通等基础设施绿色低碳改造，深入推进生活垃圾分类，健全城市公园和绿道网络体系，着力解决城市噪声污染、餐饮油烟等“家门口”的环境问题，强化新污染物管控。健全覆盖城乡、功能完备的环境基础设施网络，提升农村人居环境质量。二是提升城市规划建设运营集约化水平。统筹城市生产生活生态三类空间、地上地下两个空间，实现合理布局、复合利用，协同提升产出效益、人居环境、生态品质。大力实施城市更新，调整优化适应存量更新的政策体系和技术标准体系，盘活存量、做优增量，促进布局优化、功能混合、产城融合、职住平衡。三是健全城市发展评价和干部考核评价体系。更加注重绿色低碳、集约高效导向，扭转过分追求规模扩张、资源粗放利用、“重发展、轻保护”的传统发展惯性，引导各级干部树立和践行正确政绩观。

作者：高国力 龙茂乾 分别系中国城市和小城镇改革发展中心主任、中心政策研究部高级工程师