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近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（下称《意见》）。
《意见》提出，顺应县城人口流动变化趋势，选择一批条件好的县城作为示范地区重点发展，防止人口流失县城盲目建设。《意见》强调，科学把握功能定位，分类引导县城发展方向：加快发展大城市周边县城，积极培育专业功能县城，合理发展农产品主产区县城，有序发展重点生态功能区县城，引导人口流失县城转型发展。
这次文件非常重要的一个背景，就是中国区域经济在空间格局上正在出现重大变化。这个变化在过去几十年以来慢慢发展，现在这个趋势已经非常明显了：中国的国土上，出现了区域经济的分化，一部分地区持续成为人口流入地，而另外一部分成为人口流出地。总体而言，人口流入的地方，有两个特征，一是在沿海地区，特别是长三角、珠三角，另外一个是在一些大城市、省会城市及周围。如果一个地方既远离沿海，又远离中西部和东北的大城市，那么总体上人口是减少的。一些人口流出的城市，他们的中心城区也是人口正增长的，真正人口负增长的其实是在郊区的县和农村地区，这样就导致了中国县域经济的分化。
这份文件对县域经济面的人口分化有非常清楚的认识，对于人口流入的地方，特别是大城市周围，要去顺应经济发展的趋势，推进它与大城市的融合发展，而人口流出地就引导它去找新的发展空间，甚至要顺应人口减少的趋势，避免盲目扩张。
在这个背景上，不能把文件理解为未来就要大力发展县城，更确切来讲，应是在县域经济的发展中，要差异化对待，不是一刀切地去做增量。
作者：陆铭 上海交通大学特聘教授
