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我国农村集体产权制度改革的主要举措有哪些?

来源:《改革》 作者: 张红宇 胡振通 胡凌啸
发布时期:2020-8-24 17:22
阅读:75 回复:0
据了解,各地认真贯彻落实中央决策部署,强化组织领导、细化工作举措、聚焦重点难点,不断探索创新,高质量推进和完成农村集体产权制度改革相关任务。

(一)落实改革工作部署

各地区开展了一系列有效的工作,扎实有序推进农村集体产权制度改革任务。

第一,搞好改革顶层设计。为把握改革方向、统筹工作安排,各地建立了以党委、政府主要领导任组长,多个职能部门为成员单位的农村集体产权制度改革试点工作领导小组,并设立领导小组办公室,明确各成员单位职责,建立联席会议制度,形成改革会商协商机制,确保党政主要领导抓改革工作,“一把手”亲自抓工作责任,做到事有人管、责有人负、密切配合、协调推进。与此同时,制定试点工作方案、实施意见及配套政策,覆盖清产核资、集体成员界定、股份量化、成立农村集体经济组织以及发展集体经济等各个环节,实现各个环节有章可循、有规范可依。西藏自治区对农村产权制度改革尤为重视。开展试点工作以来,西藏自治区党委主要领导就自治区农村集体产权制度改革作出重要批示,要求“结合我区实际,注重群众思想工作,以点带面,积极稳慎,各地市、县、乡书记要亲自管”,强化建立“市、县、乡三级党委书记亲自抓”的领导体制和工作机制。西藏自治区与七地市签订了《西藏自治区农村集体产权制度改革工作目标责任书》,落实改革主任责任,明确10项工作任务、4项工作重点和5项保障措施。

第二,分类推进改革事项。各地在推进农村集体产权制度改革试点工作中,坚持试点先行,通过以点带面渐次推开,稳步有序扩大试点范围、拓展试点内容。在落实清产核资、成员资格界定、股权设置、股权管理、成立组织、资产管理等各项任务时,制定改革任务清单,明确时间节点,严格执行民主程序,依法依规开展工作。同时,建立健全推进农村集体产权制度改革专项工作监督检查制度,强化监督检查,促进责任落实。在改革推进方面,浙江省宁波市在完成清产核资、成员资格界定、股权设置、股权管理等这些“规定动作”的基础上,立足该市实际情况,着眼制度创新,探索了很多“自选动作”,包括推动农村产权流转交易、探索集体资产股权质押、探索股权流转和有偿退出、开展农村土地经营权抵押试点、探索农村宅基地“三权”分置等。为规范村级小微权力运行,首创“村级小微权力清单36条”制度,全面梳理涉及村级集体资产和财务管理的村级事务事项,实现村干部“看图做事”,村民“照单监督”。在监督考核方面,青海省西宁市将发展壮大村集体经济工作纳入对县区、乡镇(涉农街道办事处)领导班子和领导干部年度目标责任考核,以及党组织书记抓基层党建述职评议考核;重庆市委托第三方机构对农村集体资产清产核资开展抽查验收,督促各区县对照自查,举一反三,及时整改。

第三,积极营造改革氛围。为构建一支掌握理论、熟悉政策、擅长操作的专业工作队伍,各地采取视频会议、集中授课、现场培训等多种方式着力开展培训工作。为调动广大农牧民群众的积极性,各地通过召开群众会议、发放资料、悬挂横幅、张贴标语、媒体宣传等多种形式,大力宣传农村集体产权制度改革政策,让广大农牧民群众全面了解改革的目的、意义、要求、重点、步骤等,防止政策走样变形,营造了浓厚的社会氛围。在业务培训方面,西藏自治区采取“请进来”和“送出去”相结合的方式,协调农业农村部管理干部学院在西藏举办2期专题培训,七地市及部分区县共计80人参加培训,组织人员28人次参加农业农村部举办的4期专题培训。青海省西宁市先后组织人员赴北京市、贵州省、四川省等地培训,共组织各类培训99期,累计培训6511人次。在宣传动员方面,重庆市委改革办、市委宣传部先后将农村“三变”改革、农村集体产权制度改革列入2018年、2019年最喜欢的10项改革宣传评选活动,以扩大改革影响力。青海省西宁市结合“两讲三促”百日活动、“一讲两办三推”、“万名干部下基层”等活动,共发放宣传画册13万余份、工作指导手册15 000余册,“致农民朋友的一封信”21万余份,悬挂横幅560余条,张贴标语2800余张,媒体报道30余期(次)。

第四,强化改革措施保障。为确保改革工作顺利进行,各地统筹安排专项工作经费。同时安排专项资金用于发展壮大村级集体经济,重点扶持集体经济薄弱村和贫困村。此外,采取内部挖掘和服务外包等方式增加管理、测绘、会计等专业人才的供给,对接改革不同环节工作,实现了“专业的人干专业的事”。以资金和人才保障提升改革效率,高质量完成改革任务。青海省西宁市2018—2019年共安排经费960.6万元用于农村集体产权制度改革。其中,青海省安排经费630万元,各区县配套经费330.6万元。此外,西宁市本级财政安排经费25.26万元用于集体资产监督管理信息应用平台建设。西宁市在现有工作力量的基础上,通过抽调借调、临时聘请、安排“三支一扶”临时工作人员等方式强化改革推进过程中的人员保障。其中,抽调借调人员19名,临时聘请人员79名,安排“三支一扶”工作人员1名。大通县招聘14名雇员及6名大学生,确保全县各乡镇有一名具体负责农村集体产权制度改革的工作人员。西藏自治区山南市乃东区探索了清产核资“三聘模式”,聘请内地具有工作经验的第三方技术服务单位为资产较多、情况较为复杂的村(居)做账目,聘任财政局专业财会人员指导乡镇村(居)建立账目,聘用乃东籍未就业财会专业大学生对村组开展清产核资,大大提高了工作效率。

(二)抓好改革重点任务

农村集体产权制度改革着眼于构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度,保护农民作为农民集体经济组织成员的合法权益。各地以此为原则,认真落实完成改革重点任务。

1. 搞清集体经济家底

作为农村集体产权制度改革的重要基础性工作,清产核资的目的在于全面搞清集体资产的存量、结构、分布和运用效益情况,通过建立健全集体资产登记、保管、使用、处置等制度加强对农村集体资产的管理。青海省农牧区集体经济组织资产总额为154.63亿元,从资产结构看,经营性资产37.19亿元,占资产总额的24.05%;非经营性资产117.44亿元,占资产总额的75.95%。重庆市共97 562个单位完成了资产清查,资产总额为990.6亿元。农村拥有的大量集体资产,构成了集体经济发展的基本前提和基础。

在清产核资过程中,西藏自治区各个区县重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等。在曲水县南木乡南木村,因为历史原因,在未承包到户的集体林地上种植了集体成员私人所有的林木资源,该村将未承包到户的集体林地和林地上私人所有的林木资源进行分开登记估值。重庆市将集体资产所有权确权到乡镇、村、组不同层级的农村集体经济组织,特别是经过撤并的村组,按照“三级所有、队为基础”的层级划分进行资产确权,确保归属清晰,经得起历史和实践检验,将政府拨款、减免税费等形成的资产的所有权确权给农村集体经济组织。

在集体“三资”管理上,青海省西宁市完善了集体资产管理制度,包括资产管理制度、资产经营制度、资产定期清查报告制度、资产评估制度、固定资产管理制度、资产台账制度、资产承包租赁出让制度、资产合同管理制度、债务债权管理制度。与此同时,强化集体资产的部门监管,大通回族土族自治县、湟源县实行“村账乡管”,城西区实行“村账区管”,城东区、城中区探索由“村账乡管”和聘请会计公司代理记账的方式,城北区实行“村账村管镇监督”。浙江省宁波市建立农村集体资产市级监管平台,市、县、镇、村四级联网,加强集体资产管理的数据收集、统计分析、动态查询和预警监督,全面提升资产管理的信息化水平,同时建立了会计监督、民主监督、审计监督、网络监督、检查监督等五位一体的“三资”监管体系。

2. 明确集体资产主人

确认好集体组织成员身份,是明晰集体资产归属的关键。实践中,各地按照“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”的总体原则,统筹考虑户籍关系、农地承包关系、对集体积累的贡献等因素,确定适宜当地的差别化成员认定办法。在确认成员身份过程中,坚持民主协商,充分尊重农村集体经济组织成员在身份确认中的主体地位,既要得到多数人认可,又要防止多数人侵犯少数人的合法权益。对成员界定结果采用多种方式及时公示,对村民反映的问题及时调查处理,确保群众的知情权、参与权和监督权,协调平衡各方利益。

西藏自治区曲水县按照“有法依法、无法依民、政府引导、群众认可、村组一致、同步确认”的原则,制定形成9种界定、6种不界定共15条成员身份确认规定,将梳理的10余种无法律法规政策规定情形的人员界定成员权限交由村组、群众民主决定,确保不同情形人员界定成员符合村组实际,得到群众认可。科学设计农村集体经济组织成员身份确认表,明确相应操作规范,确保成员身份确认“自己看得明白、别人看得明白,现在看得明白、将来也看得明白”;确认结果进行“两次公示、一次公告确认”,开展三次以上工作成果核对修改,确保“不落一人”。浙江省宁波市象山县制定了成员资格界定的具体类型,配套出台11类特殊人员的界定意见,多数村社依法合理、因地制宜界定成员,丹西街道北门村耗费近10个月进行股改,累计召开15次会议,在成员资格界定上,共区分了四大类15种情况。各地均高度重视对少数、特殊群体的权益保护问题(见表2),尤其是对妇女权益的保护。青海省西宁市城西区以此次改革为契机,在调查核实的基础上,经过4个多月的协商,解决了28名嫁入虎台街道苏家河湾村的妇女及其子女的集体经济组织成员身份问题。


3. 有序推进股份合作制改革

推进经营性资产股份合作制改革是农村集体产权制度改革的重头戏,各地股权设置、股权管理方式各有特点(见表3)。基本思路是坚持因地制宜、因村施策,分类指导,杜绝“一刀切”,采取具有灵活性特征的股份量化方式,缓和利益冲突。浙江省宁波市江北区把股权资格分为社员股东、非社员股东和社员非股东三类,不同类型对应不同的权利和义务。社员股东全额配置人口股,按年限配置农龄股,享受社员股东权利,履行相应义务;非社员股东根据身份类别及历史贡献的不同,酌情享受人口股和农龄股,享有资产收益分配权、知情权和监督权,并按比例承担经营风险;社员非股东则部分享受社员股东的权利,承担部分义务。在股权管理上,宁波市江北区创新性提出相对静态股权管理模式,按照村情设置了静态管理、动态管理和半动态管理三种股权管理模式:针对全村大部分耕地被征用或撤村建居的村,股权实行静态管理,不作变动,“生不增、死不减”,可以继承,可以转让;针对土地大部分没被征用的村,股权实行动态管理,股权定期实行“生增、死减”,符合标准的成员增设股权,死亡人员取消股权;半动态管理介于静态管理和动态管理之间,规定死亡人员取消人口股,但保留了农龄股,并可以进行法定继承,其初衷是为了推进没有分红能力或分红能力较为薄弱的村推行股份制改革,如果没有涉及具体利益的分配,那么股改的进程及接受程度可能会大打折扣。在拓展股权权能方面,重庆市巴南区探索开展了农村集体股权转让和继承制度设计,农村集体资产股份仅限于本集体经济组织内部进行转让,为了防止股份过度集中,限定每个股东持有股份数不得超过本社总股份数的10%;如某股东成员资格丧失,其所持有的股份由股东户内人员继承;如整户消亡,股份可根据《继承法》等有关规定继承,但如果继承人非本集体经济组织成员,则只享有收益权;如继承人不愿继承股份,可办理退出,以内部转让或集体赎回的方式退出。


4. 发展壮大集体经济

推进农村集体产权制度改革的根本目的是发展集体经济,引领农民实现共同富裕。各地通过为农村集体经济组织登记赋码,赋予农村集体经济组织市场主体地位,指导农村集体经济组织制定组织章程,完善成员大会、理事会、监事会等法人治理结构,激活农村集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用。在此基础上,积极探索村级集体经济发展新途径、扶持新模式、运行新机制,强化政策支持,着力解决村级集体经济发展“基础弱、渠道少、不平衡”等问题,发展壮大集体经济(见表4)。


在政策支持方面,浙江省宁波市市级财政每年安排5000万元专项资金,重点扶持集体经济薄弱村和年经营性收入10万元以下的村庄,培育村级集体经济稳定的经营性收入来源。青海省村集体经济发展(专项)基金安排贫困村每村50万元、非贫困村每村40万元的村集体经济扶贫扶持资金;市级安排扶持村级集体经济发展资金400万元;市、县区两级财政安排农村服务群众专项经费每村每年5万元。2016—2018年,重庆市投入财政资金10.44亿元(其中市级7.17亿元,区县级3.27亿元),共支持2924个村通过多种模式发展壮大农村集体经济。

在模式创新方面,浙江省宁波市象山县积极引导联合开发,建立镇级集体经济发展基地,推动工商资本下乡、企业人才进村,通过实施产业带动战略,形成“东部沿海农旅开发、西部老工业园区物业开发、南部影视文化产业开发、北部沿港工业园区物业开发、中部现代农业开发”五大发展平台,涌现一批消除集体经济薄弱村的典型,营造出区域抱团、个体突破的良好势头,探索了“资本运作、资产盘活、物业开发、农旅开发、改土流转、光伏增收、服务创收、抱团消薄”八大发展模式。西藏自治区朗县登木乡如字村依托产业扶贫实施牦牛标准化集中养殖项目,创新“草场入股+牲畜收购+统一经营”的草场管理模式,使草畜平衡监管更容易实现;释放了牧民劳动力,原本3个高山牧点有约40户牧民进行放牧,现在只需雇用4名牧民从事专业化放牧;带动了贫困户增收,促进了集体经济的发展,经营收益按照建档立卡户50%、非建档立卡户30%、集体积累20%进行分配。重庆市在明晰农村资源资产权属的基础上,推进农村资源变资产、资金变股金、农民变股东“三变”改革,集体经济组织和农民通过入股新型农业经营主体有效盘活利用资源资产,同时将财政补助农业发展的项目资金按照一定比例量化给农村集体经济组织和农民持股,以农业产业发展资金反哺农村、反馈农民。

作者:张红宇:清华大学中国农村研究院副院长;胡振通:清华大学中国农村研究院助理研究员;胡凌啸:北京工商大学经济学院讲师

(来源:《改革》2020年08期)

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