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当前我国以增产为导向的农业支持政策，带来了市场扭曲、库存压顶、资源环境紧张、农产品国际贸易争端压力增大等一系列问题， 显然不能满足农业高质量发展的要求。应当根据形势变化适时调整和完善政策，推动农业支持政策由增产导向型向质量效益导向型转变。然而，粮食等重要农产品是维持人民生存需要和保障社会稳定的基础性产品，其供求平衡、价格稳定对人民生活、经济发展以及社会稳定存在重大影响。因此，推动农业支持政策转型需要审慎进行，需要妥善处理好农业支持政策转型与国家粮食安全和农民增收之间的关系。
（一）农业支持政策转型应当筑牢粮食安全底线
与欧美国家、尤其是美国不同，我国资源有限且人口众多，确保国家粮食安全具有非常重要的政治意义。尽管近年来我国粮食产量保持较高水平，连续六年保持在1.3 万亿斤以上并实现“十七连丰”， 但随着人口数量增长、消费结构不断升级和资源环境承载力趋紧，粮食产需仍将维持紧平衡态势，国家粮食安全形势依然严峻。
推动农业支持政策转型应当以粮食安全为底线，强化国家对于粮食安全的宏观调控和保障能力。一是发挥农业支持政策的引导作用， 立足国内牢牢把握粮食安全主动权。深化农产品收储制度改革，完善最低收购价政策，扩大完全成本和收入保险范围，保障农民种粮收益，保护和提高农民种粮积极性。强化对粮食主产区的利益补偿，加大对粮食主产区的财政转移支付力度，提高产粮大县奖励标准，加强粮食主产区高标准农田、道路和水利等基础设施建设投入。二是拓展保障国家粮食安全的途径，充分利用国际市场和国外资源，实现适度进口、调剂品种余缺以满足人民群众日益提高的消费需求。转变农业“走出去”的战略目标和思路， 引导农业企业“走出去”的重心由租地种粮转向参与从农业生产到加工到销售的全产业链的经营，增加我国企业掌握全球农产品市场的能力，强化农产品尤其是粮食全球供应链管理。
（二）农业支持政策转型应当坚持市场化导向
市场机制已经成为支撑我国现代农业发展和经济增长的驱动力量，发挥市场在资源配置中的决定作用是我国深化农业支持保护政策改革的重要方向。坚持农业支持政策转型的市场化导向，减少政府政策尤其是农产品价格支持政策对市场的直接干预，有利于优化农业资源的配置、提升农业竞争力。这不仅符合当前我国高质量发展的根本要求，而且符合世界各国农业支持政策转型的总体方向。此外，当前我国农业与国际农产品市场深度联结，继续坚持价格支持、挂钩直接补贴政策等“黄箱”政策，势必会面临较大的WTO和贸易伙伴压力。
坚持农业支持政策转型的市场化导向，核心在于提高农业支持政策工具的“绿色化”水平。一是慎重用足农产品价格支持、农资等投入补贴、挂钩直补等“黄箱”政策。WTO《农业协定》规定我国“黄箱”措施国内综合支持量免于削减的上限比例为8.5%，尽管尚有一定空间，但部分特定农产品如棉花的综合支持量可能早已超过上述比例，面临“黄箱”转“绿箱”的问题。二是逐步扩大脱钩直补、农业生产风险管理、耕地地力保护、农业科研、基础设施建设等“绿箱”政策。由于“绿箱”政策不会或仅有微小的生产扭曲作用，因而WTO对符合这一政策的支出未做任何限制。当前，我国应当逐步扩大“绿箱”政策的实施规模和范围，尤其是要强化耕地地力保护和种业科技研发推广等支持力度，解决保障粮食安全面临的耕地和种子问题。
（三）农业支持政策转型应当织密农民收入安全防护网
与欧美发达国家以农场主收入为支撑点构建农业支持政策体系不同，我国农业支持政策定位于“保障国家粮食安全、促进农民增收” 双重目标。这种制度设计忽视了保障粮食安全和促进农民增收的非兼容性，导致兼顾两者的政策设计难以有效发挥政策合力，政策执行的效果往往是以保障粮食安全为主， 促进农民增收的效果不彰。
推动农业支持政策转型，一方面应当立足提高价格支持、直接补贴等政策效能，剥离上述支持政策的“增收”功能，改变政策资金“撒胡椒面”现象，将政策资金更精准地聚焦在重点农产品类型、重要农产品产区以及家庭农场等重点经营主体上，从而发挥农业支持政策的激励和引导作用。另一方面，应扩大脱钩直补、农业保险、农民培训等绿箱补贴的覆盖范围，全方位构建农民收入安全防护网。一是适度增加对农民收入的转移支付支持力度，将部分属于“黄箱”政策的农业补贴转变为“按历史面积补贴”的脱钩直接补贴；二是提高农业保险的补贴力度，增加农业保险覆盖的品种范围，扩大完全成本和收入保险范围，逐步探索建立巨灾风险保障机制；三是加大对高素质农民培训力度，不断提升农民人力资本和农业生产效益。
（四）农业支持政策转型应当提升农业可持续发展能力
资源瓶颈和农业环境污染已经成为制约我国农业高质量发展的重要因素，但现行农业支持政策对农业生态和环境保护的关注力度和解决措施不够。欧美发达国家在农业支持政策转型过程中针对应对气候变化、农业环境污染和生态恢复的补贴力度不断加大，如欧盟2014年共同农业政策改革增设了超过20% 的预算用于同环境和生态保护挂钩的补贴，这些措施对我国有着重要的启示。
对我国而言，一方面应当加强退耕还林还草等生态补偿项目的支持力度，针对东北黑土地保护和土壤污染等情况增设耕地土壤保护与修复补贴项目，引导农民主动保护农业生产环境。另一方面，借鉴欧盟农业补贴交叉遵守机制的政策经验，探索将农户尤其是家庭农场等新型农业经营主体获得农业补贴与其在生产中的环境保护措施直接挂钩的补贴机制，对于不能满足挂钩要求的农业经营主体，削减其下一年度一定比例的补贴金额，从而实现以经济手段激发农业经营主体环境保护的自觉性。〔本文为国家社科基金青年项目“新时代我国农地流转租金形成机理及影响因素研究” （18CJY032）阶段性研究成果〕
作者单位：中国社会科学院农村发展研究所/中国社会科学院大学
本文刊于《中国发展观察》杂志2021年第12期
