据了解，虽然农村集体产权制度改革已经初步显现综合的社会效益，但从农民收入中财产性收入的比重这个指标来看，除了经营性资产数量庞大的城市郊区产权改革有明显成效外，更多地方成效还未能充分显现。未来如何将农村集体产权制度改革引向深入，更好地发展壮大集体经济和增加农民收入，还需要进一步探讨。

2019年中央农村工作会议提出，要全面推开农村集体产权制度改革试点。严格落实中央对推进农村集体产权制度改革的要求，要提升认识高度，深刻领会中央推进农村集体产权制度改革的重大意义和基本要求；要认清改革重点难点，结合宏观环境与区域发展实际，立足在关键环节和重点领域取得突破；要确保改革质量，按期保质保量完成各项改革试点任务。

第一，提升认识高度。农村集体产权制度改革是对农村生产关系的调整和完善，关系到中国特色社会主义制度的完善和发展，关系到国家治理体系和治理能力现代化，关系到乡村振兴战略制度基础的构建，是中央部署的又一项管全局、管长远的重大改革任务，是维护农民合法权益、增加农民收入的重大举措，意义重大而深远。当前农民增收的一大短板就是财产性收入比重偏低，增加财产性收入的重要来源之一就是要管理好、经营好集体资产。各地必须从战略和全局高度认识这项改革的重要性和紧迫性，树立“早改革早受益、早改革早主动”的思想。越是农村集体经济较为薄弱的区县，越是需要通过改革发展来加以提升，缩小地区差距、城乡差距，实现共享发展、共同富裕。

第二，认清改革重点难点。农村集体产权制度改革涉及面广、内容丰富，流程严密，是一项政策性、专业性、操作性都很强的工作。由于自然禀赋、历史传统、经济水平等方面的差异，各地的改革侧重点各不相同，改革进展也存在不平衡性。发达地区主要聚焦于集体经营性资产的优化使用；其他农村地区的改革重点则在于盘活用好资源性资产，包括荒山荒坡、堰塘、森林等。西部偏远贫困地区起步较晚，基础薄弱；而发达地区由于人员构成复杂、流动性大，集体成员资格界定、收益分配划分等问题难度较大。各地必须高度认识这项改革工作的紧迫性和艰巨性，增强责任感，因地制宜，分类施策，切实推进农村集体产权制度改革。

第三，确保改革质量。中央高度重视农村集体产权制度改革，对于这项改革有明确的时间表和路线图，2019年底前基本完成清产核资、2021年前基本完成股份合作制改革，这些都是硬任务，时间紧、任务重，各项工作丝毫不能放松。各地要建立省级全面负责、县级组织实施的领导体制和工作机制，地方各级党委书记特别是县乡党委书记要亲自挂帅，承担领导责任。扎实推进清产核资、成员资格界定、经营性资产股份合作制改革、完善农村集体资产股权权能、发展壮大集体经济等改革任务，立足在关键环节和重点领域取得突破，确保各项改革试点任务按期保质保量完成。改革是手段，目的是更好地发展壮大集体经济，增加农民收入，实现共同富裕。各地要积极探索多种形式发展壮大农村集体经济，立足实际、挖掘潜力，坚持因村制宜，鼓励村级集体经济组织依托山水资源培育发展优势、盘活存量资产发展物业租赁经济、加快转型升级发展配套服务经济、把握时机加快发展新业态增收，摒弃“村村点火、户户冒烟”的粗放型发展模式，引导村级集体经济组织开展抱团、联合、异地发展，探索多渠道、多业态、多元化的发展模式，促进农村资源、资产、资金增值保值。改革起步较早的东部发达地区，一定要树立改革永远在路上的心态，继续深化改革，巩固改革成果，提高改革质量。

第四，总结推广典型经验。要总结梳理试点区县推进农村集体产权制度改革面临的普遍问题、关键问题、区域共性问题，形成一个问题清单，有针对性地提出解决方案，供后试点区县参考，有的放矢，提高改革效率和质量。围绕前三批试点召开一次阶段性总结会，邀请政府相关部门、试点区县代表、权威专家共同参加，深入分析改革中面临的突出问题，系统总结改革中探索的先进经验，共同商讨下一步推进改革的关键举措。各地对改革中出现的新情况新问题，作了很多具有前瞻性、创新性的探索，有必要推出一批示范县、示范村，更好发挥示范带动作用。通过多种形式对农村集体产权制度改革进行深度宣传，引导新闻媒体对阶段性改革成果进行深入报道，挖掘典型案例，营造良好的改革氛围。在全面总结试点经验的基础上，以抓紧便民高效实用管用为原则，加快推进农村集体经济组织立法进程，修订农村集体经济组织财务和会计制度，尽快推出一批配套法规制度和业务规范，促进农村集体经济管理的规范化、制度化和法制化建设。

第一，妥善处理法律法规与村规民约之间的关系。农村集体产权制度改革作为深化农村改革的重要组成部分，需要在我国法律框架下依法开展，这是全面依法治国的基本要求。在正式的法律法规与非正式的村规民约之间实现平衡，是各地推进改革过程中面临的现实问题，尤其对于少数民族地区还存在特殊性。以西宁市对“外嫁女”的身份界定问题为例，尽管西宁市已经采取相关举措要求政策上保障妇女的财产权利，但在部分地区操作中对“外嫁女”仍有不公平的政策，并且依然具有一定的普遍性。改革要让全体农民平等分享收益，寻求改革最大公约数要处理好法律法规与村规民约之间的关系。

第二，妥善处理借助外力和激发内力的关系。农村集体产权制度改革红利的充分释放，建立在集体经济组织良好运行并能持续创造收益的基础上，这要求激活集体经济组织的发展动力。但在经济欠发达地区，当前农村集体经济发展主要借助外部扶持，缺乏内生动力。如西宁市依托扶贫项目资金，投资5.28亿元在全市330个贫困村建设75.4兆瓦的村级扶贫光伏电站项目，村均获得资金支持160万元，在保障建档立卡贫困户受益的同时，实现贫困村集体经济“破零”。此外，还有92个非贫困村获得4600万元光伏电站建设项目的投资，村均获得资金支持50万元，用于发展集体经济。共计422个村庄依托光伏项目资金发展集体经济，接近西宁市农村总量的半数，这意味着真正通过自主发展产业壮大集体经济的村庄数量并不多。又如，重庆市2016—2018年共投入财政资金10.44亿元，支持2924个村发展壮大农村集体经济。截至2018年底，对重庆市8884个村级集体经济数据进行统计时，有经营收入的村为4946个，占总村数的55.7%；无经营收入的“空壳村”3938个，占总村数的44.3%，比2017年减少1224个。在集体经济组织的发展初期，给予一定的政策引导和资金刺激，有利于帮助集体经济组织迈过发展初期的门槛，但并不利于集体经济组织的可持续发展。要聚焦造就“自主发展型”集体经济，让集体经济组织拥有自力更生的能力、手段和方式。

第三，妥善处理整体推进和个体提升的关系。农村集体产权制度改革要覆盖全部农村，既要突出特色典型村，又要照顾落后薄弱村。可以采取个体试点带动全面推进的工作思路，但要高度关注改革过程中的不平衡问题。青海省不同地区之间的改革工作，在资产总量、工作进度等方面存在着较大差异。一方面是省域内不同市州之间的不平衡。青海省目前共核实集体资产154.68亿元，西宁市的集体资产总量占比50%，是其他7个市州的总和；全省村均资产371万元，西宁市城北区的村均资产达到6140万元；省内拥有资产最多的村庄西宁市的杨家寨村，集体资产达2.02亿元，拥有资产最少的村庄是玉树州的代渠村，集体资产仅236万元。另一方面是西宁市内不同村庄间的不平衡。湟源县108个村共实现集体经济收入296.8万元，其中最好的两个村庄创造收入超过100万元，可见更多的村庄收入并不高。发达地区也存在集体经济发展的区域不平衡，虽然通过薄弱村帮扶，宁波市已经全面消除集体经济薄弱村，但是客观上还是存在相对薄弱的乡镇（街道）和村。宁波市2808个股份合作社，能够开展分红的村社为599个，占比仅为21.3%。农村集体产权制度改革不是要消除村庄之间的发展差距，但要重视不平衡问题，妥善处理整体推进和个体提升的关系。

在新的发展阶段，农村集体产权制度改革要与乡村振兴战略有机结合，按照城乡融合发展、农业现代化的发展要求，把握好方向性问题，并以此为指导，将改革措施落到实处，最大限度地保障集体成员的经济权益，把集体资产管好用好，丰富集体经济实现形式，推动集体经济发展壮大。

第一，与充分发挥农村基层党组织的领导核心作用结合起来。一方面，推进农村集体产权制度改革，有利于发展壮大集体经济组织、增加集体经济收入，有利于更好发动群众、组织群众，在基层巩固党的领导地位。另一方面，发挥农村基层党组织的领导核心作用，有利于健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村基层治理体系，进而形成农村集体产权制度改革与党的基层组织建设之间相互促进、良性循环的关系。

第二，与新产业发展结合起来。在依法依规的前提下，充分盘活用好集体所有的闲置房屋和山林、池塘水面等资源，结合各地历史人文等区域特色，积极发展新产业新业态，促进集体资源向集体资产进而向集体资本转变。浙江、江苏、四川、贵州等地鼓励村级集体经济组织依托山水资源，发展观光旅游休闲产业、物业租赁经济、配套服务经济等新业态，不仅促进了传统农业转型升级，而且将农业现代化推向新高度，开辟了农村集体经济发展新路径，显著增强了农村集体经济实力。

第三，与农民在农业内部就业增收结合起来。利用集体资产发展农产品加工、休闲观光、电子商务等新产业新业态，吸纳更多农民就地就近就业，在提升农民职业技能水平的同时，促进农民收入多元化。尤其在经济下行压力加大的形势下，更应充分挖掘现代农业的潜在优势，培育发展多元化产业，为农民提供就业机会、拓展增收空间。

第四，与新的集体经济发展形式结合起来。农村土地股份合作社、服务性合作社等的产生与发展，是农村组织形态的创新，为农村经济发展注入了新动力，拓展了农村双层经营体制的内涵。在清产核资的基础上，保持集体资产的完整性，将集体经营性资产以股份或份额的形式量化到本集体成员，发展多种形式的股份合作，能够使农民作为集体资产所有者、管理者、受益者的权益得到切实体现。

第五，与乡村治理结合起来。完善农村集体产权制度，发展壮大农村集体经济，不仅能够改善农村基础设施和提升农村公共服务，而且能够夯实农村社会治理基础。农村集体所有制以及在此基础上产生的农村集体经济组织，与村民自治相互补充，在基层党组织的领导下，妥善处理村民委员会和农村集体经济组织的关系，将村民委员会的自治功能和农村集体经济组织的经济功能区分开来。农村集体产权制度改革有利于促进乡村治理主体权利关系的优化，使组织与个人的关系更加明晰，提升农民参与基层治理的意识与能力，丰富基层协商民主的有效实现形式，促进乡风文明，对提升乡村治理水平具有重要意义。

作者：张红宇：清华大学中国农村研究院副院长；胡振通：清华大学中国农村研究院助理研究员；胡凌啸：北京工商大学经济学院讲师

（来源：《改革》2020年08期）