据了解，资源资产的盘活、流动与保护，是我国农村要素市场化配置改革的重要经验，也是未来推进要素市场化配置改革要一以贯之的方向。但是，当前农村资源资产在盘活、流动与保护上还存在些许障碍，阻扰着要素市场化配置改革进程。

（一）资源资产盘活不够

当前我国农村有大量“沉睡”的资源资产，利用率普遍不高，与农村要素市场化配置要求差距较大。

1.土地资源闲置问题突出

从设施农业用地来看，制度创新不够导致要素配置结构失衡。为了严格保护耕地，长期以来，国家政策规定设施农业用地一般不能占用基本农田，主要来自一般农田，导致通过流转基本农田发展设施农业的企业根本无法获得设施农业用地。尽管2019年12月自然资源部、农业农村部出台了《关于设施农业用地管理有关问题的通知》，提出“种植设施不破坏耕地耕作层的，可以使用永久基本农田，不需补划；破坏耕地耕作层，但由于位置关系难以避让永久基本农田的，允许使用永久基本农田但必须补划”，扩大了设施农业用地来源，但是由于没有出台配套的实施细则，政策效能作用有所削弱。此外，一般农田可用于设施农业用地的指标由于缺乏相关的制度创新或政策实施细则，无法通过指标流转或调剂的方式成为其他产业发展项目的土地要素来源，出现了要素供需结构不匹配的问题：一般农田可用于设施农业用地的指标处于“沉睡”状态，而其他农业项目设施农业用地紧缺。

从集体建设用地来看，改革系统性不强导致要素供需结构失衡。然而，我国多数地区乡村产业发展与城市建设都面临着建设用地短缺制约。一是存量建设用地转变为集体经营性建设用地落地难。虽然2019年出台的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》明确提出“允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市”，但是这仅限于有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地，而且类似的探索与实践还很少，仅在少数地区有过零星的探索。同时，由于缺乏宅基地退出的有效制度或政策措施，多数农民不愿意退出宅基地。二是集体经营性建设用地全面入市缺失实施细则。当前政策虽然全面放开了农村集体经营性建设用地入市，但是由于没有出台相关实施细则，一些地方尚未展开探索。同时，一些地区农村集体经营性建设用地还没有确权颁证，抵押贷款的金融功能残缺，使得企业盘活农村集体经营性建设用地的积极性不高。总体来看，建设用地“用地难”问题的关键不是要素总量供给不足，而是农村土地制度改革系统性不强，没有树立要素市场化配置改革“一盘棋”思维，无法运用改革手段将闲置要素用作产业发展，无法运用改革办法打通要素流动通道，没有打通闲置宅基地、农房、农村集体经营性建设用地用作产业发展建设用地来源的通道，也没有解决集体经营性建设用地入市的障碍问题。

2.农村资源资产抵押贷款难

当前，农民与新型农业经营主体融资难、融资贵的问题仍然没有破题。事实上，农村拥有大量的资产，但是由于资产确权、抵押处置与融资风险防范等改革协同性不强，农村资产抵押贷款难以落地，农村金融活水迟迟不能被激活。一是农村产权确权颁证改革滞后，资源资产抵押功能残缺。农民与新型农业经营主体的大量投入凝结在设施农业用地、农村土地承包经营权、农村房屋、林权、大棚养殖圈舍以及活体动物、果园苗木等上。但是，我国大多数地区都未开展农村“三权”抵押贷款、农业生产设施抵押与生物资产的确权颁证工作，导致新型农业经营主体的大量投入难以形成可抵押贷款的资产，金融机构没有办法为新型农业经营主体办理抵押贷款。二是缺乏资产处置市场，以致资产抵押贷款的金融功能无法实现。虽然部分地区推进了农村房屋、林权、大棚养殖圈舍等的确权颁证，但是由于缺乏资产处置市场或农村产权交易市场功能不健全，金融机构开展农村产权抵押贷款的积极性普遍不高，新型农业经营主体的农业资产仍然难以实现抵押贷款功能。三是缺乏风险防范机制，资产抵押贷款功能较难落地。即使存在资产处置市场，但由于农业生产设施与生物资产不如房产那样流通快、变现快，抵押风险依然较高，这也是大量金融机构“惜贷”的重要原因。换言之，农业生产设施与生物资产抵押贷款的风险防范机制缺失，使得金融机构接纳抵押物的积极性不高。综上，推进农村抵押贷款，既要推进确权颁证，又要完善资产处置市场，还要建立风险防范机制、增强改革协同性。然而，这种协同改革恰好是当前我国农村金融改革的薄弱点。

受城乡二元经济社会结构与区域行政分割的影响，土地、资金、劳动力要素跨城乡、跨区域流动仍存在障碍，突出表现在三个方面。

1.集体建设用地跨区域流动受限

农村土地要素市场化配置改革既要打破城乡制度藩篱，又要能实现跨区域的配置。现阶段，农村劳动力、资本已基本能实现跨区域流动，但是集体建设用地的跨区域配置还存在制度障碍。2018年自然资源部印发的《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂实施办法》与2019年中央“一号文件”均提出，“开展新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂使用”。但是，目前城乡建设用地增减挂钩跨省域流转仅限于深度贫困地区与对口帮扶省份之间，集体建设用地全国范围流动配置的通道并没有完全打开。

2.工商资本下乡存在诸多制度障碍

为防止工商资本下乡引发土地“非农化”“非粮化”，部分地区通过实施下乡准入制度、规模限制、层层备案管理、强制二次分红等方法，对工商资本下乡设置过多、过高门槛。2015年相关部门联合出台了《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》，对工商资本租赁土地期限、规模以及备案制度等作出了明确的要求。加强对工商资本租赁农地的监管和风险防范，对于保护国家粮食安全、维护农民利益意义重大，有其合理性，但是一些地方在政策执行中，采取了过于保守或僵化的态度，为避免可能的风险直接采取行政手段限制工商资本下乡，或设置种种门槛。工商资本从事农业一般初始投入较大，必须具备一定的经营规模方能覆盖初始投入并发挥企业化经营优势。限制工商资本租赁土地规模，虽然能起到防范工商资本长时间、大面积租赁农地的风险，但容易导致企业因生产规模不足而亏损，且排斥了一些真心想从事农业生产的工商资本。

3.城乡劳动力双向流动仍存在隐性门槛

从不允许农民进城，到放开农民进城限制，再到实施新型城镇化、鼓励农民进城落户，我国农村劳动力市场化配置取得了巨大进展。但是，城乡劳动力双向流动仍存在制度障碍。

一方面，农村劳动力流动受城乡户籍、社会保障和基本公共服务供给等因素的制约。由于城乡二元户籍制度问题依然存在，农村劳动力难以享受到与城镇职工同等的就业权益及其子女受教育等公共服务，农村劳动力在市场竞争中处于不平等的地位。这些制度障碍对建立城乡统一的劳动力市场造成了损害，同时也制约了农村劳动力要素的充分流动。

另一方面，城镇劳动力下乡动力不足。近年来，国家持续倡导农民工返乡创新创业以及城镇企事业单位人员下乡创业，但城镇劳动力回流农村的并不多。这与农村土地、金融要素市场发育不足密切相关。伴随农业功能从生产向生活、生态、文化等领域拓展，城镇劳动力下乡兴业主要集中在农村三产融合领域。相较于传统的一家一户的种养殖业，这些领域对土地、金融等要素的需求较为密集，但农村土地、金融要素市场发育滞后，制约了城镇劳动力向农业农村领域流动，导致难以带动资本和其他现代要素流入农业农村。

（三）农村产权保护力度不足

强化产权保护，是稳固市场主体预期、激活市场主体活力、加速推进农村要素市场化配置的关键举措。近几年来，我国加快推进农村集体产权确权颁证，强化了农村产权保护，但农村产权保护仍存在一些薄弱点。

1.土地经营权人的权益难落地

2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，创造性地提出了“土地经营权人”的概念，并规定其“对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利”。此后，理论界逐渐有人提出把土地经营权界定为用益物权的观点，其用意无疑是扩大和保障土地经营权人的权益，促进农业现代化水平的提高。2018年修正的《农村土地承包法》为了切实保护承包人的利益，没有采纳把土地经营权界定为用益物权的观点，但其对土地经营权人的权益给予了比较充分的保护，实际上进行了物权化处理。现实中超过5年的土地流转项目很多，但基本都是在年初或播种前支付租金，否则农民就会收回土地。那么，按年头支付租金的长期协议受法律保护吗？如果出现纠纷，法律保护谁的利益？是土地经营权人的，还是承包人的？当然，如果是农民以土地经营权入股合作社或者企业，则在财务年度结束后（一般为年底）进行盈余分配（分红），即使亏损也要风险共担。但由于入股是紧密型合作行为，这种情况下的土地经营权登记实际上失去了意义。可见，新修订的《农村土地承包法》的这项制度设计在现实中具有较大的局限性。即使我国近年来密集出台了多项政策，土地经营权人的权益保障依然没有落到实处，致使经流转土地而形成的家庭农场、农业企业等新型经营主体的发展前景预期很难明朗化，也导致近几年农村土地流转增长缓慢。

2.农业企业投资缺乏产权保护

农业企业是激活农村要素市场化配置的关键力量。当前我国农村产权保护制度还不健全，部分地区存在企业投资产权受侵害的问题，导致企业投资乡村、盘活农村资产资源的积极性受挫。例如，“拆大棚房”尤为典型。由于最初国家对设施农业用地的使用范围、规划安排、选址要求、使用周期等未作明确规定，地方政府在执行过程中往往放宽标准或“打擦边球”，导致许多地方出现了“大棚房”。伴随着“大棚房”的严厉整治，各地区按照违规建设拆除了“大棚房”，却未对农业企业的投资给予补偿。事实上，在一些地区农业企业建设的“大棚房”均有着合法的手续以及相应的产权证明，在“大棚房”整治过程中，既没有给企业留出适当缓冲期，又没有给予企业投资合理补偿。再如，由于部分农民法律意识淡薄，农村流转土地经营权不稳定，承包地上的固定资产投资缺乏产权保护，严重影响了经营主体追加投资的积极性。

来源：孔祥智，周振．我国农村要素市场化配置改革历程、基本经验与深化路径[J]．改革，2020（7）：27-38．