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张晓山:乡村振兴须科学规划 应与脱贫攻坚有效衔接

发布时期:2020-10-26 11:54
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张晓山

乡村振兴与脱贫攻坚是我国两大国家战略,两大战略具有基本目标的统一性和战略举措的互补性。在脱贫攻坚的基础上接续乡村振兴战略既是我国高质量稳定脱贫的重要路径,更是贫困地区全面实现乡村振兴目标的重要制度保障。

实施乡村振兴战略,是新时代“三农”工作的总抓手。在乡村振兴战略的顶层设计已经完备、乡村振兴战略的实施已经起步之际,迫切需要科学规划。

顺应社会经济发展规律,不搞人为的村庄合并

中国目前大约有32900多个乡镇、58.6万个行政村、270多万个自然村,在乡镇和村落中生活着6亿多农民群众。随着城镇化工业化进程,一部分村庄必然消亡,他们或者与其他村庄合并,或者成为生态涵养区、生态保护区;一部分村庄的消亡与乡村的衰败是两个概念。保留下来的村庄有的会合并,成为中心村、小城镇。这些村庄集镇将是乡村振兴的载体和平台。

国务院2014年在关于推进新农村建设工作情况的报告中指出,部分地区村庄建设脱离农村实际,简单照搬城镇模式,搞大拆大建、赶农民上楼、去农村化,破坏了农村自然景观、田园风光和文化特色。

前些年,一些地区通过村庄整治和新型农村社区建设,改变了农村脏乱差的局面,有助于改善公共资源投入规模不经济的状况,农村的基础设施和农民的居住条件、生活环境在较短时间内有了明显改善。在实行政府相关部门提出的增减挂钩、占补平衡政策时,通过集中居住,宅基地复垦所增加的建设用地指标,也成为地方政府的宝贵资源,缓解了推进城镇化、工业化所需土地与保护基本农田之间的矛盾。但这种空间布局的巨大变化也会带来一些问题。

(一)多村合并有可能走入圈地造城、赶农民上楼的误区

由政府主导的多村合并往往节约出的土地最多,最受地方政府推崇,但这就必然是整村搬迁,在具体实施时往往采取定指标、下任务、搞运动的方式进行,可能走入圈地造城、赶农民上楼的误区。农民的知情及参与具有促进村庄整治顺利开展的功能。但在政府及村干部主导、自上而下决策和推动的村庄整治中,农民的知情权、参与权和决策权在很大程度上被剥夺了,从而影响了村庄整治的顺利推进。

(二)集中上楼后居住成本加大、务农劳动者从事农业生产的便利性降低

根据中国社会科学院农村发展研究所课题组的调查,集中居住的家庭开支的增加主要由水电气、物业管理费用等的增加和食品开支增加两大因素造成。农民食品开支增加与蔬菜、鸡蛋等日常消费品的完全商品化有直接关系。集中居住对农户波及的远不止这些。集中居住对专业养殖大户养殖收入的影响很大,而对以家庭为单位的小规模养殖农户的冲击更为巨大,甚至是毁灭性的。小规模兼业农户在中国将长期存在,妇女及老人可能是这部分农户的主体,对这部分边缘性的小农,集中上楼居住后无疑是居住成本上升、收入下降,生活水平和福利水平下降。村庄整治后,较多的新型社区没有安排置放农具以及粮食晾晒的场所,在集中居住的调查农户中,更大地降低了进社区农民从事农业生产的便利性,导致农业生产的粗放经营。

(三)多村合并、集中居住的模式使原有的乡村治理机制面临挑战

一些试点地区提到“新型农村社区打破了村与村、组与组、宗族与宗族的传统居住习惯”,提倡建立“广入住,大融合,谋发展,促和谐”的新体制。一些地区倡导把城市的社会治理结构移植到农村地区。在农村的要素重新配置、空间布局大调整时,是借鉴和有条件地保留原有的制度遗产,还是另起炉灶?究竟哪一种思路和做法更有利于社会稳定发展,有利于保障农民的权益和增进农民的福祉?

什么是原有的制度遗产?几千年的村落文化、农耕文明、熟人社会、家族宗族关系的维系基础以及近几十年来农村的治理结构,尤其是改革开放以来,包括村委会、村民代表会议、党支部、村民小组、村务公开、村民理财小组、村民议事会等。这些正式和非正式制度安排,都可以算作制度遗产。保留或扬弃他们的利弊得失,需要进一步研究。

(四)村庄整治是触动农村生产方式、生活方式和社会结构的历史性变革,是农村空间布局的重新调整

农民现在已经高度分化成为不同的群体,以非农就业为主的农民与以农业就业为主的农民,对生活条件的需求是不一样的。在农村开展各项工作,要考虑不同群体的最大公约数,不仅要体现多数人的意愿,也要充分考虑少数人的特殊情况和合理要求。要考虑经济社会地位不同的农民群体在大的社会变迁进程中的损与益。让农民迁离世代居住的家园和改变长期形成的生活方式,必须顺应经济社会发展规律和尊重农民的意愿,不能剥夺农民作为用益物权人对承包地和宅基地依法享有的财产权利,违背农民意愿搞大拆大建。集中上楼居住既不适合于专业农户,也不适于小规模兼业农户。农民的居住方式是由其生产方式所决定的,在一定的历史阶段分散居住在地域内符合务农劳动者的生产方式和生活需求。

中国农村具有高度的差异性和多样性,经济发达地区与欠发达地区不同;城中村、边远山村和农区村庄不同。如何在建设新农村和新型农村社区的进程中进一步落实因地制宜,一切从实际出发,不搞一刀切?什么是现代化的农村?把农村建设得更像城市,还是把农村建设得更像农村?这些问题应深入研究。中国文化的母体基因在乡村。要彰显地方特色,将农耕文明的精华与现代文明的精华有机结合起来,注重将传统村落、自然风貌、文化保护结合在一起,在原生态村庄嫁接现代文明,使现代化的中国村庄具有中国特色文化符号。

近期重点应是探索和构建乡村振兴的制度框架和政策体系

《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》(以下简称《规划》)提出:“到2020年,乡村振兴的制度框架和政策体系基本形成,各地区各部门乡村振兴的思路举措得以确立,全面建成小康社会的目标如期实现。”

目前,工作的重点应是探索和构建乡村振兴的制度框架和政策体系,各地区在逐渐形成制度框架和政策体系的前提下,因地制宜地确立本地区乡村振兴的思路举措。而从地理空间上编制乡村规划只是其中一个组成部分。

(一)防止乡村振兴规划一哄而上

中共中央政治局2018年5月31日召开会议提出,各地区各部门要树立城乡融合、一体设计、多规合一理念,抓紧编制乡村振兴地方规划和专项规划或方案,做到乡村振兴事事有规可循、层层有人负责。要科学规划、注重质量、稳步推进,一件事情接着一件事情办,一年接着一年干,让广大农民在乡村振兴中有更多获得感、幸福感、安全感。

不仅在中央层面,湖北、安徽、江西、河南等省也在抓紧出台各地的乡村振兴战略规划。对此,中央农村工作领导小组有关负责同志在解读《规划》时表示,各地区各部门要编制乡村振兴地方规划和专项规划或方案。并加强各类规划的统筹管理和系统衔接,形成城乡融合、区域一体、多规合一的规划体系,防止出现一哄而上、急于求成、大轰大鸣的情况。

2018年中央1号文件提出:“到2020年,乡村振兴取得重要进展,制度框架和政策体系基本形成”。实施乡村振兴战略首要的工作是建立乡村振兴的制度框架和政策体系。但有的地方本末倒置,从省到市、县、乡镇,一直到村,层层布置搞规划设计。一些地方把城市规划照搬到农村规划中,将乡村振兴单纯理解为规划,出现将乡村规划工程化和技术化的倾向。《规划》提出:“强化县域空间规划和各类专项规划引导约束作用,科学安排县域乡村布局、资源利用、设施配置和村庄整治,推动村庄规划管理全覆盖。”并没有规定完成规划编制的具体时间。许多领导和专家也强调,规划体系的形成要防止出现一哄而上、急于求成、大轰大鸣的情况,防止乡村振兴出现技术化、工程化的倾向。

(二)村庄整治的整体规划还有待完善

规划是保障土地整治健康有序推进、合理安排土地整治项目和资金的基本依据。根据中国社会科学院农村发展研究所“土地综合整治促进城乡统筹发展作用研究”课题组的调查,尽管被调查点都制定了农村社区在内的土地综合整治规划,但规划本身存在着稳定性差、要求偏高等一系列的问题,从而影响了村庄整治的顺利推进。

一是规划的目标要求偏高、进度偏快,新型农村社区建设应是一个自然的循序渐进的过程。政府设立建设推进速度是应该的,但所确定的目标不宜过高。否则,就会造成基础设施的跟进困难等方面的问题,从而影响农民参与拆旧建新的积极性。二是规划缺乏严肃性和可持续性,如有的省的村庄布局规划就经历了3次调整。三是规划的设计缺乏灵活性。调查发现,多数社区的建筑格局、样式和房屋面积都是由在业内享有一定名气的专业设计单位所设计的。一些社区在新房的修建上,各户不论人口多少,其宅基地面积和建筑面积没有差异,建筑样式也完全统一。但是,由于各户之间的人口数量存在着差异性,在家庭人口数量相等的情况下,各家人口的内部结构及其就业和居住的常住地呈现出较大的差异;在经济分化的背景下,各户之间的经济条件又各不相同。这种差异会形成农户之间对新房面积需求的差异。

通过什么方式和手段来落实规划和用途管制?政府有关部门要明确职责、有所作为、加强监管。同时落实规划和用途管制要从政府主导转为群众参与。规划的目的就是满足老百姓的根本需求,符合老百姓对美好生活的合理期待,老百姓应该有知情权和参与权。政府有关部门要切实负起监管责任,同时要防止部门既得利益把规划变成设租寻租的手段,这又涉及到政府未来深化改革要做什么的问题。政府的深化改革不是强化相关政府部门的利益,而是要消除既得利益的藩篱,使规划更好地体现经济社会发展规律,更好地贯彻以人民为中心的理念,更好地促进发展方式的转变,促进可持续发展,最后真正能使广大人民获益。

《规划》将村庄分为四类:集聚提升类、城郊融合类、特色保护类及搬迁撤并类。应根据四类村庄的不同特点,在乡村振兴制度框架和政策体系的大框架下,因地制宜地确立各类村庄乡村振兴的思路举措。选取少数的试点来做规划,严格按照程序,充分尊重村民意愿,依法编制、报审、获批后再执行,之后再将成功的经验逐步推开。而不是一哄而起,全面铺开编制地理空间上的乡村规划,这样只会劳民伤财,甚至对原有的村庄起到破坏作用。

根据农民需求来补农村基础设施和公共服务设施建设的短板

如果说国民收入初次分配时要注重效率,那么在国民收入再分配时就要注重公平和正义。政府要充分发挥在消除城乡社会事业二元结构上的调节功能,承担起缩小城乡基本公共服务差距的主体责任,补齐农村基础设施和公共服务设施建设的短板,创造一个有利于农民增收、农村发展的居住环境。

根据第二次农业普查资料,在农村的社会事业和公共服务方面,有2265万个农村住户反映获取饮用水存在困难,仅有24.5%的村饮用水经过集中净化处理,仅有15.8%的村实行了垃圾的集中处理,20.6%的村实施了厕所改造。基础教育的设施仍然不足,有幼儿园、托儿所的村比重不到1/3。基本医疗服务设施不足,有26%的村没有卫生室。

现阶段,我国发展最薄弱的环节在农村,最直观的体现是农村基础设施和人居环境与城市差距大,如厕难、环境脏、村容差等问题较为突出。因此,改善农村人居环境是实施乡村振兴战略的第一场硬仗,也是当前推进乡村建设的主要抓手。2018年底召开的中央农村工作会议提出,要抓好农村人居环境整治三年行动,从农村实际出发,重点做好垃圾污水处理、厕所革命、村容村貌提升。当前,由中央农办、农业农村部牵头,各省份迅速开展整治行动,各地正全力实施整治提升村容村貌、全面推进农村生活垃圾治理、梯次推进农村生活污水治理、持续推进“厕所革命”等重点工作,整治行动开局良好、成效初显,不少地方坚持因地制宜、分类指导、示范引领,先易后难、以点带面、统筹推进。产生了一些典型性、示范性的做法,为全面改善农村人居环境打下了坚实基础。

乡村振兴战略的提出是中央根据农村形势的发展和农民群众的现实需求和潜在需求作出的顶层设计,顶层设计具有一定前瞻性和自上而下贯彻的特性,但各地情况千差万别,各地农民群众最迫切的需求也各不相同,他们对政策措施的具体实施重点和步骤最有发言权。在农村人居环境整治行动中,地方各级政府对资金与资源利用的优先序与老百姓心目中的优先序有时并不契合。只有建立健全民主决策机制,资源和资金的利用真正让老百姓说了算,老百姓的积极性、主动性、创造性才能充分发挥,资金投入的效应才能真正体现。

《规划》指出,要“坚持因地制宜、循序渐进。科学把握乡村的差异性和发展走势分化特征,做好顶层设计,注重规划先行、因势利导,分类施策、突出重点,体现特色、丰富多彩。既尽力而为,又量力而行,不搞层层加码,不搞一刀切,不搞形式主义和形象工程,久久为功,扎实推进”。这是乡村振兴战略实施的基本原则之一,必须准确把握,真正落实。

(作者系中国社会科学院学部委员、中国社会科学院农村发展研究所原所长、研究员)

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