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“十四五”时期我国农村人口转移的思路与建议

来源:《发展研究》
发布时期:2020-9-1 23:27
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十四五时期我国农村人口转移的思路与建议


“十四五”时期我国农村人口转移的思路与建议

作者:向晶王博雅

【内容提要】我国农村人口转移规模达到2.3亿,但随着农民工高龄化、女性化特征日益突出,农村人口转移难度加大。本文针对“十四五”期间如何实现高质量的农村人口转移,提出以“出口”和“内销”两条路同时推进农村人口转移的思路。

【关键词】农村人口 转移

当前,我国农村转移人口规模达到2.3亿,预计“十四五”时期新增农村转移人口年均规模将达1200万。随着农民工高龄化、农村存量劳动力高龄化、女性化特征日益突出,我国农村人口转移的难度加大。新时期加快农村人口转移,要围绕高质量发展的主线,瞄准关键群体,采取针对性举措,以城乡融合发展为主要推动力,以小城镇建设为抓手,以非农产业发展为着力点,加快相关领域制度改革,实现更高质量的农村人口转移。

一、推进农村人口转移具有很强的紧迫性

中国正处于从中等偏上收入国家向高收入国家过渡的重要时期,但城乡二元经济结构并未消失,这直接影响到经济和社会的平衡发展。因此,继续推动农村人口转移是实现城乡一体化发展的重要举措。按照年均6%的经济增速,到2022年中国人均GDP就能超过12600美元,这表明“十四五”时期末中国将正式跨入世界银行定义下的高收入国家。按照国际经验,跨入高收入国家的农业从业人员占比均值为12.6%。然而,当前中国农业从业人员占比过高。据统计,2018年农业劳动力比重为26.1%。从这点来说,中国必须在5年内,将农业从业人员比重降低13.5个百分点,年均降幅要达到2.7个百分点,相当于每年需要有3400万人转向非农岗位。由此可见,在“十四五”时期建成小康社会的关键时期,推进农村人口转移的紧迫性突出。

(一)常住人口城镇化水平落后于经济发展阶段

2018年,中国常住人口城镇化率为59.85%,远落后于经济发展阶段。世界银行数据显示,美国、德国、日本等国家人均收入在10000美元左右时,城镇化率均超过65%。如果“十四五”时期末中国实现小康,人均收入预计为15000美元,发达国家在此阶段的平均城镇化水平约为70%。要在不到7年的时间里,将中国城镇化率提高10个百分点,年均增速至少要达到1.3%。但2015年-2018年城镇化年均增速约为1.16%,且呈下降态势,2018年较上一年的城镇化率仅提高1个百分点。从这点来说,“十四五”时期末实现常住城镇化水平与经济发展阶段相匹配存在一定难度。

(二)农村潜在劳动力资源并未耗尽

从当前的农业发展到现代化农业实现,中间还有一个重要的环节,就是将剩余劳动力全部转移出去。问题是,农村潜在劳动力资源(剩余劳动力)耗尽了吗?2004年出现民工荒之后,普通劳动者工资进入上升期,随着劳动力结构性短缺的持续,政策制定者和学者们开始认识到“刘易斯拐点”的到来,但是人们对当前农村仍有剩余劳动力这一点的认识并不足,甚至有人认为劳动力短缺与工资持续上涨并存是因为农业已经没有剩余劳动力。然而,按照劳动力转移理论,中国迎来的“刘易斯拐点”仅表明无限劳动力供给发展优势的结束。此时,农业劳动的边际产出水平开始为正,但却仍小于全国平均劳动生产力。这意味着将农业劳动力者转向非农岗位,并不会导致该部门因劳动供给的减少而出现效率损失;反而是农业劳动力的持续转移有助于进一步提高农业部门生产效率,缩小农业与非农部门之间的收入差距。按照2018年的农业生产效率估算,农业从业人员中仍有6968~9875万属于剩余劳动力。“十四五”时期是推进农村人口转移的重要时期。既要加快城市化发展,推动农村人口向城镇转移;另一方面,又要加速农业劳动力向非农岗位转移,促进城乡融合发展。

(三)农业部门生产效率增长滞后阻碍农业现代化实现

据统计,2018年中国三大产业产值结构为7.0:39.7:53.3,而三大产业从业人员的结构比为26.1:27.6:46.3。这意味着,农业部门生产效率分别只有制造业和服务业的18.6%,23.3%。如果能实现现代化农业,按照目前的产出就应该能释放出更多的劳动力。以2018年农业占GDP7%的水平估计,现代化的农业部门仅需要5431万从业者②。而当前仍有超2亿人依赖于农业部门,有近1.5亿农业从业人员需要转向非农产业。因为农业部门劳动力过多,导致当前农业生产效率远低于其他产业,也拉大了与非农产业之间的收入差距,因此城乡二元结构持续存在。要提高农业部门生产效率,除了提升农业生产技术外,更应进一步释放农业部门劳动力。

二、农村人口结构变化加大人口空间转移难度

无论是从剩余劳动力还是现代化农业劳动力需求的角度来看,推进农村人口的非农产业转移具有重大战略意义。改革开放以来,国家在促进农村人口流动方面采取的政策是:先就近后跨地域、先“离土不离乡”后“离土离乡”、先农村工业化后城市化、先转移后落户的渐进式转移。这避免了改革开放初期,因农村人口涌入城市过多带来“城市病”的可能。同时,乡镇企业的发展为不断扩张的城市发展提供了良好基础,城市的行政等级和人口规模均出现明显上升。数据显示,中国地级市规模持续增加,从1990年的185个增加到2017年的294个。依据城镇户籍人口划分的各等级城市中,50万人以上规模的城市数量从2010年的157个上升到2017年的471个,翻了2倍。然而,常住人口城镇化增速已经明显下滑,与农业人口转移工作紧迫性之间的矛盾正在突出。乡镇企业的衰退更是让小城市吸纳人口的能力不断减弱。据统计,50万人口规模以下的城市数量从2010年的498个下降到2017年的184个,降幅达到63.05%。

(一)农村人口老龄化以及女性化特征,加大了农村人口转移难度

农村目前40岁以上劳动力占比已经达到54%,适合转移的人口规模已经大幅度下滑。据统计,1990年农村常住人口中,30岁以下劳动力规模为2.6亿,占到农村总劳动力的47.3%;而到了2000年,农村30岁以下劳动力的规模为1.9亿,占农村总劳动力的34.9%。1990-2000年农村30岁以下劳动力的比重下降了13.4个百分点。从2000年第五次人口普查开始,农村老龄化程度开始高于全国平均。据统计,2000年农村常住人口为8.084亿,其中65岁及以上老年人占比达到7.5%,这意味着当时每1000个老人就有688个居住在农村。而到2017年,农村65岁及上老年人的比重为13.22%,比全国11.4%的水平,高出1.82个百分点。2017年,农村常住劳动力规模为3.89亿,其中,30岁以下劳动力占比只有27.1%,30-39岁、40-49岁以及50-64岁年龄组的劳动力占比分别为18.5%、23.1%、31.2%。

同时,农村常住人口女性化特征也非常突出,具体表现为:婚育阶段青年组16-29岁年龄组中,男性规模远超女性。但是,40岁及以上年龄组的常住农村女性规模高于同年龄组男性。以2017年农村常住人口为例,30-34岁年龄组女性规模比男性多出12万人。随着年龄组越高,女性比男性高出的规模也越大。尤其是65岁以后,农村常住女性规模比同龄组的男性高出304万人。这种人口结构跟农村人口流动特征相关。到劳动年龄阶段,农村青年男女都有强烈的进城务工需求。只是进入婚育阶段,男性为外出务工主力,女性留守则成为主流特征。由于这些留守女性的平均年龄已经超过47岁,对应其配偶的年龄在48左右,其实现居家迁移的概率远低于当前城市的平均落户率。

综合来看,50岁以上劳动力是当前农村劳动力的主力,而真正具有转移潜力的30岁以下劳动力规模已经减少,依赖农村人口结构青年化特征下的人口转移政策将受到现实阻碍。

(二)农村人口“钟摆”式流动特征使得户籍城镇化进程放缓

从城镇化进程来看,2000-2013年城镇人口城镇化率年均增速为3.1%,而2014-2018年的平均增速下降到2.1%。城乡户籍之分是应对建国初期食品供应不足的历史遗产,也成为评估改革开放社会发展成果的重要指标之一。虽然改革开放吸引了大量的农村劳动力向城市流动,但是为应对深化国企改革带来的城市就业压力,城市落户速度始终落后于城镇化发展水平。据统计,1978年中国常住城镇化率和户籍城镇化率分别为17.92%,15.8%,两者相差2.12个百分点;而到2013年常住城镇化率和户籍城镇化率之间的差距达到峰值18.03%,这意味在近14亿人口的国家里,在城镇常住却仍然保持农村户籍的人口规模从改革开放初期不到1900万迅速扩张到2013年的2.5亿。由于城市公共服务,如最低工资、子女入学等,倾斜城镇户籍,导致流动人口规模膨胀后的城市公平问题日益突出。此外,原有无限劳动力供给优势已经消失,迫切需要政策红利推动劳动力资源配置优化,这导致户籍制度改革的呼声日益增强。自2014年起,各级城市纷纷放开落户条件,效果在刚开始实施时非常明显,常住和户籍城镇化率之间的差距从2013年的18.03%下降到2016年的16.15%。

但是,这种缩小趋势并没有持续下去。原因在于,农民工高龄化特征使得具有“钟摆”特征的农村流动人口落户速度放缓。据统计,2007-2012年外出农民工年均增长率为3.6%,而2012-2018年却只有1%。40多年的城乡人口流动,在严格的户籍制度之下,形成大规模人户分离的农民工。同时,也形成了“年轻时在外务工挣钱,年龄大就回家”式的流动特征。随着农民工高龄化特征的进一步凸显,要提高落户城镇的农村人口规模,难度也在加大。据统计,2018年40岁以上农民工占到了47.9%;2018年常住城镇化率和户籍城镇化率之间相差16.2个百分点,略高于2016年的水平。2019年国务院参事室开展的农民工市民化调查显示,愿意落户的农民工比例也仅为22.6%。农民工高龄化特征将进一步降低农村流动人口的落户意愿。在城乡居民养老保险日趋完善,城乡融合发展以及乡村振兴计划带动家乡就业机会增加的情况下,选择返乡就近就业将会成为一种趋势。

如何实现农村人口尽快转移,尤其在农村人口转移速度滞后于产业结构调整的时候,进一步推动农村人口转移,对今后的城市发展战略、城乡融合以及乡村振兴都会产生重要影响。

三、以“出口”和“内销”两条路同时推进农村人口转移

加速推进农村人口转移,是促进经济发展跨上下个台阶的必要条件。当前依赖农村人口自身“重力”推动城镇化进程的加快,明显动力不足。另外,实现农村人口转移不仅指向人口向城镇流动的空间转移,也指向农业劳动力向非农进行产业转移。结合中国人口未来发展特征,以及社会福利改革空间,以“两条腿”同时迈步来推进农村人口转移,更符合中国国情。一是内部转移。以小城镇为支点,大力推进辖下村镇的现代化农业发展,以及乡镇企业的繁荣,扩大更多的非农就业机会,增强农村劳动力的就地转移能力;二是空间转移。深化户籍制度改革,扫清农村人口在城镇安家落户的制度障碍,加快农村户籍流动人口的城市融合。

(一)“出口”:深化户籍制度改革推进农村人口迁移

城市仍然是留住农村人口的主要地区,也是经济社会发展到高收入阶段的重要标志。2018年具有农村户籍但常住城镇的人口规模达到2.3亿。在户籍作为设计城市公共服务及福利指示器的情况下,这些人户分离的农村人口面临着公共服务的不平等和歧视问题。这不仅会降低社会整体的消费水平,也会加大社会运行成本。积极改革户籍制度,消除人口流动的制度性障碍,增强农村人口流动的“吸力”,加速农村人口的“出口”。

一是户籍改革要尊重客观经济规律继续深化推进。特大城市要敢于突破思维定式,有序放宽落户限制,抓住改革的窗口期和红利期;中等规模城市具备较强的人口吸纳能力和经济活力,就业机会多,落户吸引力强,进一步放宽和完全放开的改革成本可控,以省会城市为主的中等城市应该肩负起继续吸纳转移劳动力,切实提高户籍城镇化率的重任;中小城市和小城镇的战略方向不再是如何放宽门槛,而是如何通过有效的政策举措吸引农村人口转移落户,应该从就业、子女教育、住房、基础设施、公共服务等多个方面着手争夺潜在劳动力资源。同时,要注重推力和拉力并举,推力的关键掣肘就是农村土地制度,在“三权分置”基础上继续向前推进,鼓励和支持地方创新农村宅基地和土地承包地制度,允许更大交易范围、更低交易成本、更高交易价值,实现农村土地产权流转,从根本上消除农村转移人口落户城镇的牵绊。

二是将大龄农村转移劳动力纳入城镇就业援助体系。四、五十岁人员群体已经构成农村劳动力和流动人口的主体,这部分群体规模庞大,就业能力不足,更容易受到经济结构调整和产业升级冲击,但不能因为转移就业难度大就任其自由发展。政策部门要一视同仁地将其作为宝贵的潜在劳动力资源,建议尽快将农村转移劳动力中四、五十岁人员群体纳入城镇困难人员就业支持体系中,享受同等的就业援助和技能培训政策。相对于城镇四、五十岁人员群体来说,大龄农村转移劳动力的就业意愿更强,而保留工资水平更低,通过技能培训和就业援助更容易激励他们继续活跃在劳动力市场中。

三是大力鼓励城镇生活服务业的发展。城镇生活服务业的发展必然大幅度增加对低端劳动力的需求,从而为农村尚存的潜在可转移劳动力提供现实的出路。作为新兴的产业,以养老、护理和速递为代表的生活服务业不仅需要不断规范,更需要政策的大力支持,包括对现有低端劳动力的培训。完善社区服务引导农村妇女返回劳动力市场。鼓励农村妇女返回劳动力市场,建议以城镇流动人口社区为平台,加强日间照料等基础设施建设,提供托儿和学前儿童、老年人照料服务,搭建流动人口子女和老人照料的互助平台,加强对育龄流动妇女的就业保护,提高农村妇女劳动参与率。

(二)“内销”:推进离土不离乡的非农化转移

重视小城镇发展,促进乡镇企业繁荣,增强小城市人口吸引。回顾40多年来的农村人口流动过程可以看到,改革开放之初,乡镇企业崛起吸引大量农村劳动力离开农村和农业部门,也成为吸纳农村劳动力的重要场所。同时,随着非公经济日益繁荣,产业积聚加速城市扩张,也成功地促使农村人口跨地区、跨省进行更长周期、更远距离的流动。这种改变的结果就是,改革初期小城镇非常活跃。而自上世纪90年代末开始,人口流动规模的扩大,不断推高城市扩张速度,原有高速发展的小城镇不断被大城市取代。据统计,2010-2017年间,中国城镇户籍人口在50万以下的城市缩减非常快,从2010年的498个减少到2017年的184个,减少了63.05%。而人口规模50万以上城市的规模均在增加。扩张最快的主要是城镇户籍规模在80万—100万的城市,从2010年的15个增加到2017年的79个,增幅达到426.67%;常住城镇户籍人口规模超过400万的城市目前有17个(含4个直辖市),比2010年增加了70%。根据中国人口未来发展趋势,全国城市总量增加的可能性不大。据统计,2010-2019年,全国城市总量已经稳定在655个。

据预测,未来全国人口峰值约在14.2-14.5亿之间,平均每个城市仅需要增加17万人的发展空间,很难再增加城市数量。此外,农村老龄化水平很可能从2018年的14%提高到2030年的30%。在如此快速的老龄化速度下,更适合农村人口转移的方式是在本乡镇的非农转移。非公经济的快速发展,导致曾经红极一时的乡镇企业萎缩,也弱化了其吸纳农村人口的能力。究其原因在于:一是农村企业分散,导致农村工业空间集聚进程缓慢。乡村企业绝大部分散落在农村,80%个体和私营企业分布在自然村,7%的企业在自治村,12%则在乡镇。这种分配格局在农村人口非农化上提供了就近便利,但也正是这种“遍地开花”式的分布状况,制约了农村工业朝集约方式的发展,同时还带来了农村环境污染的问题。二是农业产业经营主体发展不足。分散的小农很难推动农业产业链延伸。由于农村劳动力老龄化程度加深,国家出台了一系列鼓励新型农村经营主体发展的政策措施。但是,农民协会、专业合作社或农业龙头企业等经营主体发展的效果不是很理想。据调查,全国只有20%左右的农民参与到农业合作组织当中,而韩日美等国超98%以上的农民加入农业合作社或农民协会。由于农民个体承担农业经营风险,且经济回报低于外出务工,导致农民就地转业的可能性不高。三是农业产业链水平不高,缺乏吸纳农村人口的动力。虽然土地流转促进农业规模经营,但农产品深加工,农产品物资运输供应以及农业生产技术服务等农业产业链,各环节发展不足,导致农户通过农业生产获取的产品附加值较低。同时,农业自身产业链的发展不足,未能有效地创造就业岗位,吸纳农村人口就地转移。

因此,要提升小城镇吸纳农村转移人口的能力,需要从以下方面着手:一是推进农业企业化经营,推进农业现代化进程。完善土地质押融资制度,鼓励农民采用要素入股的形式,组成合作社或协会等。建立现代化组织管理方式,明晰产权,推进产供销一体化的产业链形成,为农民提供更多就地参与非农工作的机会。二是推进乡镇一体化发展规划,合并小村庄,扩大村庄规模,推动乡村服务业的发展。乡村服务业发展必然依赖乡村规模的扩大,其有助于降低乡村公共服务和市场化的服务成本,提高乡村的市场效率。通过产生新的劳动分工,提供更多的就业机会,增加收入,满足潜在需求。在城镇化不断向前推进的大背景下,乡村劳动力和人口不断减少,实现振兴乡村的战略本身也需要乡村的合并、融合,才能为不断减少的农村人口提供充分的就业机会和良好的生活环境,以及更多、更好的公共服务和市场服务。

(作者单位:中国社会科学院人口与劳动经济研究所) 来源:《发展研究》2020年第7期

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