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农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，党中央始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。“十五五”规划纲要指出，学习运用“千万工程”经验，分类有序、片区化推进乡村振兴，深入实施乡村建设行动，逐步提高农村基础设施完备度、公共服务便利度、人居环境舒适度。这就需要顺应乡村人口发展趋势，针对乡村振兴面临的一系列新挑战精准施策，提高强农惠农富农政策效能，扎实推进以人为本的乡村全面振兴。
乡村全面振兴要适应乡村人口变化趋势
近代以来，各国城乡二元经济一体化融合发展的突出特征是乡村人口从农村和农业持续转移到城镇和非农产业，这一进程有两个拐点，即农村剩余劳动力转移完毕的刘易斯第一拐点和农业边际产出达到或超过非农产业边际产出、城乡二元经济实现一体化发展后城乡人口迁移基本结束的第二拐点。改革开放后，我国城乡人口发展大致符合各国城乡融合发展过程中人口迁移的演变规律，但人口迁移的速度和规模明显高于一般国家。
从城乡人口迁移看，大量人口从农村迁移到城镇生活工作，特别是1994年以后，乡村人口净流出规模迅速扩大，净迁移率（净流出人口占乡村人口的比率）不断提高，2015年达到刘易斯第一拐点后迁移规模和净迁移率同步下降。分析表明，乡村人口净迁移率与非农产业和第一产业劳动生产率比率高度相关，即非农产业与第一产业劳动生产率相对差距的扩大（缩小）是决定乡村人口净迁移率提高（下降）的关键因素。基于非农产业与第一产业劳动生产率比率的内在趋势，未来我国乡村人口净流出规模和净迁移率将保持持续下降状态。
在乡村人口持续流出的影响下，我国乡村常住人口规模在1995年达到85947万人的峰值后趋于下降，到2024年已缩减到46478万人，常住人口城镇化率也从1995年的29.04%大幅度提高到2024年的67%。由于早期乡村人口净流出以青壮年劳动力为主，14岁以下年轻人口和60岁以上老年人口存在明显的从城镇流向乡村的逆流现象，2015年以后年轻人口和老年人口的逆流规模才快速缩减，并逐步转变为从乡村向城镇的净流出，我国乡村人口结构的老龄化进程明显快于城镇。我们运用人口结构模型模拟预测的结果显示，在城乡人口生育率、死亡率和乡村人口迁移率保持其内在发展趋势情况下，未来我国人口发展仍将保持规模持续缩减和结构少子化老龄化趋势。
高度重视乡村人口快速缩减和老龄化对乡村振兴带来的新挑战
乡村人口持续向城镇迁移是城乡二元经济一体化融合发展过程中的客观规律，持续的城乡人口迁移为城镇非农产业发展提供了大量劳动力和消费需求支持，乡村人口减少后人均资源拥有量的提升也成为农业规模化经营、劳动生产率提升和农业经营收入提高的重要推动力。但与世界其他国家相对平缓的城乡人口迁移不同，改革开放后我国城乡人口迁移的速度很快，过快的乡村人口流失在引致乡村人口快速空心化的同时，也对乡村建设、农业发展和农村社会发展产生了重大冲击。
乡村人口快速空心化对乡村规划与建设带来重大挑战。快速的乡村人口流出导致我国乡村人口空心化日益严重。据统计，我国自然村数量大幅度缩减，每个自然村平均常住人口也显著下降。每年大量自然村的消亡意味着前期投资于这些自然村的基础设施闲置荒废，自然村人口持续流出也导致大量资源闲置，如村小学撤并后出现的大量校舍闲置、多个自然村合并为一个行政村后村委会办公用房的闲置、人口迁移后大量农村住宅长期闲置等。此外，乡村人口减少、居住日益分散，还意味着提升农村基本公共服务的人均成本将不断提高。未来，随着乡村人口的持续流出，乡村人口空心化及其伴随的一系列问题还会继续深化，乡村建设需要顺应乡村人口发展变化趋势，合理确定村庄建设重点和优先顺序，探索既能不断提升农村现代化生活水平，又能避免投资资源浪费的乡村建设新模式。
乡村劳动力规模缩减、年龄老化导致农业劳动力供给后继乏力。随着乡村青壮年劳动力的持续流出，我国第一产业从业人员规模缩减。在规模缩减的同时，第一产业从业人员的就业状况也发生了转折性变化，农村从业人员中从事农业人员占比下降。随着乡村人口尤其是青壮年劳动力的持续流出，未来，农村劳动力供给规模将持续下降，实际投入农业生产经营活动的劳动力规模还将不断收缩，农业劳动力短缺问题将日益严重，农业劳动力老化问题已十分严峻。鉴于从事务农工作对年轻人吸引力很低，当前农业从业人员随着年龄提高逐步退出农业生产经营活动后，农业生产经营将会陷入后继无人的困境。
乡村人口老龄化及照护服务供给不足致使大量农村劳动力离土难离乡。随着乡村人口老龄化的快速发展，65岁及以上老年人口规模快速扩大，未来，乡村老年人口规模还会持续扩大，老年人口及失能半失能人口规模也将快速扩大，意味着照护服务需求急剧扩大。由养老机构提供照护服务是做好老年照护服务的重要选择，但目前农村居民收入水平不足以支持这一机构服务模式，除少数特困老人由地方财政负担支出费用、由机构进行集中供养外，大多数农村老人仍采用由子女或亲朋提供照护服务的居家养老模式，其结果就是大量农村劳动力为照顾家庭不得不留守农村，就近务工务农。兼业劳动力务工收入是家庭收入的重要来源，但因兼职照护家庭和务农，务工工作稳定性较差，如何保障这部分劳动力在非农产业的稳定就业，是各地政府的重要工作。同时，农村兼业劳动力绝大部分属于经营耕地面积20亩以下的小农户，尽管这一部分耕地资源仅能为兼业劳动力家庭提供很少的收入，但因务工工作不稳定、收入水平相对较低，大部分家庭不愿放弃这一权益，其结果就是尽管乡村人口已大规模转移到城镇，但因大量兼业劳动力作为小农户不愿退出，农业经营的规模化进程迟滞。
因地制宜推进宜居宜业和美乡村建设
乡村全面振兴战略的目标是按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化，建设农业强、农村美、农民富的宜居宜业和美乡村。“十五五”时期扎实推进乡村全面振兴，须顺应乡村人口发展趋势，不断提升乡村产业发展水平、乡村建设水平、乡村治理水平。
优化调整乡村振兴与人口城镇化发展战略。顺应人口流动规律，首要的是加强对农村人口与劳动力转移及城镇化潜力普查监测力度，运用现代科技手段，精准追踪、动态掌握各地人口流动趋势与结构变化，为乡村振兴规划和新型城镇化战略的优化提供数据支撑和决策依据。针对乡村人口严重空心化和人口持续向城镇转移意愿依然较强的现实，根据乡村人口变化趋势科学预测未来常住人口规模，客观确定农村基本公共服务设施建设规模和重点，防止因人口持续减少而导致公共设施闲置浪费。针对存量农业劳动力大部分已城镇化和半城镇化、人口实际城镇化率已很高的现实，当前人口城镇化的工作重点应由量的扩张转向质的提升，继续推进农业转移人口市民化，解决好随迁子女与老人在城镇的教育、养老、居住等问题，切实降低农业转移人口在城镇的生活成本，提高乡村进城人口家庭迁移完整度、城镇生活稳定性，让进城人口能够在城镇安居乐业。
强化职业化农业劳动力培养。保障粮食与农产品供给安全需要一支高素质的务农劳动力队伍。当前，纯务农劳动力规模持续萎缩，农业劳动力老龄化、兼业化、断层化问题交织叠加，应顺应农业生产经营专业化趋势，构建适应现代农业发展需要的科学培育体系，加强乡村产业振兴带头人和乡村治理人才培育，扩大职业农民就业规模，通过激发农民创造力提升农业农村生产力。将数字化技能培训作为职业农民教育的核心内容，加强智能农业机械、农业无人机等现代化农业生产经营技能培训。解决务农人员的后顾之忧，完善职业化农业劳动力社会保障与收益保护机制，建立种粮最低收益保障制度，通过订单收购、股权分红、就近用工等，拓展农民参与产业发展方式，增强农业经营的稳定性和可预期性。
进一步提升农业生产经营的规模化集约化发展程度。发展农业适度规模经营，继续鼓励支持种植养殖中小散户以家庭农场、农业合作社、农业企业化经营、土地股份合作、订单农业等多种方式扩大经营规模，实现小农户与现代农业发展有机衔接。构建由职业化高素质农民利用智能化机械进行适度规模化、集约化生产经营的现代农业发展模式，在提升“人+机”结合模式下农业劳动生产率的同时，实现土地经营规模扩大与农村劳动力转移的良性循环。
增强县域劳动密集型产业支持力度。这是应对机器替代人趋势、防范结构性失业风险的关键举措。应大力支持在县域发展农产品加工、服装、电子、玩具、养老照护等劳动密集型产业，通过财政补贴、税收优惠、社保优待、用地配套、以工代赈等政策组合拳增强县域企业吸纳就业的积极性，吸引农村兼业劳动力、城镇结构性失业和回乡农民工就业，为县域范围内就近就地吸纳劳动力就业提供兜底保障。
强化农村社会化家庭照护服务供给。加强县域内城乡融合的养老、托幼、教育等基本公共服务一体化发展，健全县乡村三级养老服务网络，鼓励开展村级互助性养老服务，提升养老机构资源使用效率和社会化养老占比。加快推进免费学前教育，持续推进县域寄宿制幼儿园与学校建设，提高农村学校办学质量和寄宿条件，减轻农村学龄人口到县城和乡镇就读、入园的陪读照护负担。以财政补贴、政府购买社会服务等方式，统筹整合日间照料中心、老年活动中心等医疗和服务资源，为农村家庭提供低成本、便捷及时的家庭照护服务，进一步释放农村家庭照护占用的大量劳动力。
作者：李建伟 国务院发展研究中心农村经济研究部部长 来源：学习时报
