曾秀琼

  城镇化是现代化的必由之路。当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。推进以县城为重要载体的城镇化建设，提升产业支撑能力和公共服务水平，成为新形势下推进以人为本的新型城镇化建设的方向和重点。

  城镇化是农村人口向城市集聚、社会结构和生产生活方式持续变迁的发展过程。习近平总书记指出，解决好人的问题是推进新型城镇化的关键，城镇化最基本的趋势是农村富余劳动力和农村人口向城镇转移。推进以县城为重要载体的城镇化建设，是以县域为基本单元，推动农村人口在县域内实现职业非农化、生活市民化、权益完整化，并完成乡土社会现代化转型、实现农业农村现代化的历史进程。

  改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。数以亿计的农业劳动力向经济发达地区、向大中城市迁移集中，流动方向集中和流动规模巨大成为显著特征，每年都出现蔚为壮观的“春运”和“民工潮”。人口主要由中西部经济欠发达地区的乡村向东部沿海地区的城市群、省会城市和经济中心城市流动，长三角、珠三角、京津冀是主要流入地。相关研究表明，我国有近3亿农民工，其中约有2.5亿人生活在城镇但尚未完全实现市民化。规模庞大的流动群体获得了相对更好的就业机会和生活条件，成为推动城镇化和区域经济发展的重要力量，同时也带来了公共服务、社会融合等方面的挑战，以及流出地老龄化、空心化等方面的问题。‌‌

  随着中西部地区核心城市的崛起和沿海地区产业向内陆转移，区域经济社会发展差距不断缩小，2011年前后我国农民工流动呈现新的变化，省内务工农民工人数首次超过跨省人数，占比达52.9%，改变了多年来外出农民工跨省流动比重大于省内的格局。进入新时代，以习近平同志为核心的党中央深刻把握我国人口流动新趋势和城市发展规律，针对异地城镇化带来的新情况新问题，部署实施新型城镇化战略。2014年发布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。随着产业梯度转移与返乡创业兴起，加之与大城市相比县城生活成本低的优势越发突出，农民工外出半径不断缩小，县内就业占比持续上升，就地就近转移成为趋势。第七次全国人口普查数据显示，2010—2020年县城和县级市城区常住人口增长超30%。县城成为农业转移人口城镇化的重要载体。

近年来，作为“城尾乡头”的县城在协调工农城乡关系中的“战略支点、关键枢纽和基本单元”作用更加突出，以县城为重要载体的城镇化对经济社会发展的深刻影响日益彰显，不仅是对异地城镇化的补充和优化，而且具有很强的现实针对性和深远影响力。一是有效缓解“大城市病”。为庞大农业转移人口提供除大城市之外的另一种选择，能够有效减轻超出承载能力的人口大规模扩张给大城市带来的资源、环境、交通和社会治理各方面压力。比如，随着成渝城市群、成渝地区双城经济圈建设实施，2024年川渝人口净流入近30万，流入规模与东部地区沿海省份相当，有效分担了东部地区巨量人口流入的压力。二是有效降低社会成本。通过促进县域产业与人口集聚协同发展，吸引转移人口回流创业就业，能够有效破解过去青壮年劳动力大量外流后引发的“空心村”、“留守儿童”、“空巢老人”以及转移人口市民化成本攀升、社会关系不稳定等社会问题。三是有效推动城乡融合发展。一方面，通过推动资源要素下沉到县域和乡镇，实施取消城市落户限制、放宽落户条件等政策措施，能够有效促进农业转移人口流得进、扎得下根；另一方面，通过市场化改革引导资金、技术等流向农业和农村，能够促进城乡资源要素双向流动、实现一体化发展。此外，还可以在激活县域经济的同时，有效保护乡土文化，农民不必像异地城镇化那样远走他乡，能够更好地维持其熟悉的乡土社会网络和文化环境，更有利于传统文化的保护传承和创新发展。

  当前，随着以县城为重要载体的城镇化建设稳步推进，这一进程不再是一个简单的地理学或人口学问题，而是日益成为一场优化现代化城市体系、缩小城乡差距、使“农民不用背井离乡也能成为城里人并过上城里人生活”的深刻社会变革。这一进程中，虽然各地自身条件不同、实践路径不同，却普遍呈现出“产、城、人、文、网”和谐共生，“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”深度融合的现代化城市特征。

  在空间维度上，实现从“物理聚集”到“发展组团式、网络化的现代化城市体系”转变。这样既能够推动人口向县城、中心镇或新型农村社区集中居住，又能够避免“摊大饼”式的无序蔓延。近年来，很多地方致力于引导城市向多中心发展，着力构建以县城为龙头、中心镇为节点、乡村为腹地的城市与城镇功能错位、分工协作的县域城镇化网络体系。在这个网络体系中，以县城和中心镇为核心节点，提供高水平就业、教育、医疗、托幼、养老、商业服务；以交通和数字基础设施等为链路，引导人流、物流、资金流、信息流在城乡间高效流通，使得居住在乡村腹地的居民也能够较好享有龙头县城和节点镇的服务功能，推动城市群、都市圈成为一个同城化的有机整体。如福建晋江通过提升县城产业承载能力和公共服务水平，使其成为吸纳农村人口城镇化的主阵地，又依托强大实体经济创造大量就业岗位，大力推进外来务工人员市民化，形成“全市一城、城乡共荣”的良好格局。

  在产业维度上，实现从“单一就业”到“培育特色优势产业集群、强化产业链式集群”转变。这是在发展本地产业、提供更多非农就业岗位的同时，避免企业低水平同质化竞争和人员零散就业的好办法。推进乡村一二三产业深度融合，形成“生产—加工—服务”一体化的产业生态，通过精深加工、品牌塑造、电子商务等环节将更多增值收益留在本地，进而改变乡村仅为城市提供原材料和初级产品的角色，逐步形成“以产兴城、以城聚人、以人兴产、产城融合”的格局，使农民能够实现“职业非农化”而不只是“身份进城”。如浙江义乌、江苏睢宁大力发展智能制造等产业集群，带动就业增长吸引农民就地转化。浙江杭州云栖小镇招引阿里巴巴和航天科技等企业入驻，转型成为产业特色鲜明、人文气息浓郁、生态环境优美的特色小镇，吸引大量新杭州人安居乐业。

在人口维度上，实现从“身份改变”到“完全市民化”的转变。城镇化重点不是农业户口变为城镇户籍，而是要从“管理人口”转向“服务人口、发展人口”，通过权益与能力的赋能推进人的现代化和全面发展，提高农业转移人口的城市社会融入度。一方面，以户籍改革打开“城门”，以公共服务均等化赋予“城权”，以权益保障促进“城融”，确保农业转移人口完整享有附着在城镇户籍之上的居民权益和公共服务，促进乡村教育医疗、养老育幼、住房和社区服务等公共服务与城镇标准逐步接轨，实现城乡“软件”一体化更加公平和可感可及。另一方面，通过开展职业技能培训和创业扶持等方式，大力提升农业转移劳动力的就业创业能力和市场竞争力，使其成长为现代产业工人或创业者，全面融入城市生活成为市民，共享发展成果，实现由“半城镇化”到“完全城镇化”的转变。

  在社会和文化维度上，实现从“分隔或简单代替”到“在融合中现代化”转变。社会维度上，既可以解决“空心村”、“留守儿童”、“空巢老人”等社会问题，又能够较好保留基于地缘和血缘的亲缘关系、邻里关系、乡土认同等，避免异地城镇化带来的社会关系“断裂”和“原子化”。文化维度上，既能够赓续城市崇德向善文脉和乡村敦厚淳朴民风，又能够促进传统乡土文化与现代城市文明交流融合、双向赋能、互补共生，催生出一种兼具乡土温情与现代活力的现代性乡土文化，更好地留住乡愁。四川宜宾李庄古镇对抗战文化、古镇文化、建筑文化资源进行保护性开发和业态升级，打造以文化旅游为引擎的特色小镇，吸引大量游客、留住当地居民，从一个普通乡镇发展成为功能齐全、生活便利的文化旅游名镇。

  在治理维度上，实现从“管理”到“多元协同治理”转变。社会治理一头连着社会的长治久安，一头连着百姓的生活冷暖。以县城为重要载体的城镇化中的社会治理，不仅要实现由管理到治理的理念转变，更要实现治理格局和治理方式的现代化转变。既要有政府主导、规划引领，更要有各种社会主体同心协力、深度参与，形成政府、市场、企业、村集体、合作社、村民、市民等多元主体协同治理新格局，推动治理方式从传统行政村向现代社区和网格化转变，充分运用智能化、精细化、人性化治理手段，积极应对人口要素集聚后更为复杂的社会需求和治理挑战。

  郡县治，天下安。我国县域面积约占国土面积的九成，人口约占全国总人口的一半，各个地区县城差异极大。不同县城所在的区域城镇化率不同，城乡融合的程度有高有低、有深有浅，不同县城的人口、资源、区位、产业等条件都不一样，发展目标和要求也大有不同。比如，对于人口长期流失的县城，要结合其发展态势和整体规划，盘活存量、提质增效，严控盲目扩张，促进人口和公共服务资源适度集中，加强民生保障和救助，有序引导人口向邻近的经济发展优势区域转移。如何因“县”制宜、合理确定不同县城的城镇化建设路径，必须按照“十五五”规划建议的要求分类推进。

  要全面梳理对标国家规划和政策导向，结合县城区位条件、资源禀赋、产业基础、主体功能定位等，综合分析研判，精准确定哪些是大城市周边县城、哪些是专业功能县城、哪些是农产品主产区县城、哪些是重点生态功能县城。县城类型确定以后，各地应明确主攻方向，聚焦每一类县城的发展重点，在差异化发展上做文章。研究制定差异化的产业发展、设施建设、要素保障策略，瞄准不同类别县城发展定位需求精准“滴灌”，避免“一刀切”。通过规划引领、项目支撑、要素保障和机制创新等举措确保分类发展策略落地落实。

  位于城市群和都市圈范围内的县城，分类推进重在“融”。发挥“近城”优势，服务和融入邻近大城市，强化同城效应与产业协同，走好“同城化发展”之路，建设卫星城。着力推进基础设施如交通、通信等与中心城市互联互通；推进产业与中心城市深度互补，精准承接中心城市产业链的特定环节，发展配套制造业、仓储物流和后台服务等，避免同质化竞争；积极承接中心城市外溢的教育、医疗、养老等公共服务功能。发挥“连乡”作用，带动乡村融合发展，特别是加快推进城镇基础设施和公共服务持续向乡村延伸覆盖；促进县域产业合理布局，拓展要素流动渠道，提升对区域尤其是乡村的辐射带动能力。

  具有特定专业功能的县城，分类推进重在“专”。依托自身资源、交通、区位优势和专业特色，持续做特做优做强，走好特色产业集群化与品牌化发展之路，不断强化专业功能，建设特色县。突出发展“一县一业”，集中资源培育一两个主导产业，培育龙头企业，避免“小而全”，做到“小而专、专而精”；延伸产业链条，围绕主导产业延链补链强链，发展壮大链主企业，构建专业化集群式产业格局；打造专业平台，建设特色产业园区、专业市场和技术创新中心。

  位于国家农产品主产区内的县城，分类推进重在“链”。围绕保障重要农产品供给安全稳定目标，走好推进农业全产业链增值之路，建强农业县。发展精深加工，大幅提升农产品加工转化率和附加值；强化服务功能集聚，发展农业科技、仓储物流、品牌营销等生产性服务业，提升其集聚规模和效应；促进三产融合，强化数字技术赋能，发展休闲农业、乡村旅游、农村电商等，高质量建设产业融合发展示范园。

  分布于国家重点生态功能区内的县城，分类推进重在“绿”。加强生态环境保护修复，筑牢国家生态安全屏障，推进“绿水青山”变成“金山银山”，走好创新生态产业价值实现之路，建设生态县。发展适宜产业，在严格保护前提下，发展生态旅游、康养、清洁能源等绿色产业；完善补偿机制，通过制度创新优化纵向补偿、拓展横向补偿、深化市场补偿，形成“保护者受益、使用者付费、破坏者赔偿”的价值导向；创新生态产品价值实现方式，制定生态产品价值核算标准，市场化赋能品牌打造，构建生态乡村休闲旅游模式，提升生态产品附加值，运用数字平台等技术赋能实现生态数据实时采集与智能合约自动执行降低生态产品交易成本；有序承接人口，提升县城公共服务能力，打造宜居宜业现代化县城，推动生态超载地区人口逐步有序转移。

  作者：曾秀琼 中国人民政协理论研究会理事